Inventarisatie milieucriminaliteit

Onderzoek naar aard, ernst en omvang

zware milieucriminaliteit,

2001 - 2003

Strategische analyse

    VERTROUWELIJK                                    

Örs. J. Kemperman,

Korps landelijke politiediensten,

Dienst Nationale Recherche Informatie

Unit Milieucriminaliteit

i.s.m.

E. van Rooij, Ministerie van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

Informatie en Opsporingsdienst

Uitgave
Korps landelijke politiediensten
Dienst Nationale Recherche informatie
Postbus 3016
2700 KX Zoetermeer

Tel. 079 - 3459911

t.V

Definities en begrippen   ..,.,,........   .        37

Afvalstoffen .................   .  .     37

Stoffen   ...................    37

Inrichting     ..................  .   .        37

Georganiseerde criminaliteit    ........  .      37

Organisatiecriminaliteit ...........      37

Ketencriminaliteit ..............  .    37

Weegformulier UMC    ..................    39

Uitleg criteria en weegfactoren UMC    .....     42

Criteria en weegfactoren LM G       ........    42

Herkenningscriteria   ..............    42

Weegfactoren (prioriteitsindicatoren)      ....   43

Toelichting:     ..................     44

.Bijlage 3     Kenmerken grijze milieuzaken naar zaakomschrijving
  afgesloten en lopende onderzoeken UMC

 vanaf 01/01/2001     .................... 49

Bijlage 4      Resultaten weging afgeronde en lopende zaken LMC

vanaf  01/01/2001.    ....................    51

Weegfactoren afgeronde zaken      ..................   51

Weegfactoren lopende zaken   ....................    53

Bijlage 5     Hoog scorende zaken: Mangaan en Chroom    .....     55

Zaak  l   Mangaan ...........................     55

Zaak  2  Chroom    ...........................    59

1    Inleiding

De officiële cijfers geven weinig zicht op de werkelijke criminaliteit.

Waarschijnlijk bestaat er een aanzienlijk 'dark number' aangezien politie en

Justitie slechts recent zijn begonnen met de opsporing van milieucriminaliteit. '"

Bovenstaand citaat van Professor Bruinsma uit 1996 heeft weinig aan actu­aliteit ingeboet. Nog altijd bestaat in tal van opzichten een gebrek aan zicht de aard, ernst en omvang van milieucriminaliteit. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de bestrijding van milieucriminaliteit in Neder­land in de praktijk nog altijd een lage prioriteit heeft en zij telkens weer het onderspit moet delven in de concurrentieslag met andere criminaliteitsgebieden.

Redenen hiervoor zijn er te over, maar de belangrijkste is misschien wel gelegen in de aard van milieucriminaliteit. Zo is milieucriminaliteit veelal niet zichtbaar en zijn vaak geen directe slachtoffers aan te wijzen. Daar zichtbare misdrijven nu eenmaal sneller aan gevoelens van onveiligheid ap­pelleren dan de onzichtbare milieucriminaliteit is het verklaarbaar dat an­dere zaken prioriteit hebben boven de bestrijding van milieucriminaliteit. Een bijkomend aspect is dat milieucriminaliteit door haar specifieke com­plexe karakter slechts middels langdurig onderzoek door specialisten in­zichtelijk is te maken, hetgeen veel tijd en geld kost. Makkelijk 'scoren' is hierdoor niet of nauwelijks mogelijk.

De vraag die zich opdringt is of deze ontwikkeling te wijten is aan een overwegend kortetermijnvisie in het algemeen, of dat de gevaren van milieucriminaliteit onvoldoende inzichtelijk zijn gemaakt. Immers, zware milieu-criminaliteit kan op lange termijn sporen achterlaten die pas voor toekomstige generaties voor onveiligheidsgevoelens zullen zorgen.

De Unit Milieucriminaliteit (UMC) van het Korps landelijke politie­diensten (KLPD) en de Inlichtingen en Opsporingsdienst van het Mi­nisterie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM-IOD), hebben de ambitie uitgesproken om in een multidisci­plinair verband een substantiële bijdrage te leveren aan een doelgerichte bestrijding van de milieucriminaliteit." In overleg en samenwerking met de VROM-IOD is besloten om te komen tot periodieke analyses ten

Van den Anker. M.J.J. en A.B. Hoogenboom. Schijn bedriegt, Overheid, voor milieucriminaliteit op de hergebruikmarkt. Den Haag, 1997. blz 313 De UMC was voor 01-01-2003 Landelijke Milieugroep ILMG genaamd

Aangezien van de zware, grijze milieucriminaliteit m Nederland met als doel deze inzichtelijker te maken.

Onderhavig rapport moet gezien worden als een startdocument voor deze analyses. Met doel van dit onderzoek is om een overzicht van de zware, grijze milieucriminaliteit in Nederland te geven middels inventarisatie en analyse van de vergaarde informatie opdat ontwikkelingen en kenmerken kunnen worden onderscheiden. Deze ontwikkelingen en kenmerken kun­nen in ogenschouw worden genomen bij beleidsbeslissingen ten aanzien van de bestrijding van de zware,  grijze milieucriminaliteit.

Voorts dient dit rapport als een decor voor de periodieke tactische analy­ses ten aanzien van de zware, grijze milieucriminaliteit die met name ge­richt zullen zijn op het onderscheiden van signalen, patronen en trends. Op deze wijze kan een meer gestuurde benadering van milieu-criminaliteits-bestrijding worden gestimuleerd.

In het volgende hoofdstuk wordt uiteengezet op welke wijze in dit rap­port bovenstaande doelstelling is benaderd.

2

2 Onderzoeksdomein en -methoden

2.1 Inleiding

Teneinde aan de doelstelling te voldoen is dit onderzoek gericht op de aard, ernst en omvang van de zware, grijze milieucriminaliteit in Nederland op basis van de informatie van de UMC en de VROM-IOD. Grijze milieucriminaliteit doet zich voor bij overtreding(en) van een of meer van de volgende milieuwetten: Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet geluidhinder, Wet milieugevaarlijke stoffen, Wet verontreiniging oppervlaktewater, Wet verontreiniging zeewater, Wet op de Ruimtelijke ordening, Bestrijdingsmiddelenwet, Kernenergie wet en de Meststoffen wet. Hierbij duidt de term 'grijs' op het milieuhygiënische aspect van milieucriminaliteit. Het betreft hier dus niet delicten ten aanzien van natuurbeschermingswetten. Er is sprake van zware milieucriminaliteit indien de zaken voldoen aan de herkenningscriteria en indicatoren zoals opgesteld door de UMC (zie bijlage 2).2 criteria

3

•  Wat is de aard, ernst en omvang van de grijze milieucriminaliteit in Nederland zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD vanaf 01-01-2001?

•  Wat is de ernst en omvang van de grijze milieucriminaliteit in Neder­land zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD vanaf 01-01-2001 ? In totaal zijn 43 zaken in dit onderzoek betrokken. Hiervan zijn 26 zaken afkomstig van de UMC en 17 van de VROM-IOD.

Dit onderzoek is gebaseerd op informatie van de UMC en de VROM-IOD, hetgeen wil zeggen dat dit rapport niet een compleet over­zicht bevat van de aard, ernst en omvang van de zware grijze milieucrimi­naliteit in Nederland. Zo is er weinig tot geen zicht op de hoeveelheid ('grote') milieuzaken die in politieregio's worden gedraaid. Voorts kan er vanuit worden gegaan dat er een groot dark number bestaat ten aanzien van de omvang van de zware grijze milieucriminaliteit, omdat mag worden aangenomen dat de politie en andere handhavingsorganisaties niet op de hoogte zijn van alle milieudelicten. Dit gegeven doet echter niets af aan de ambitie om op termijn te komen tot een zo volledig mogelijk beeld van de zware grijze milieucriminaliteit m Nederland.

2.3   De UMC en de VROM-IOD

De UMC en de VROM-IOD hebben een zelfde doe! in de vorm van de bestrijding van de zware grijze milieucriminaliteit. Beide instanties wer­ken regelmatig samen m milieuonderzoeken. Het belangrijkste onder­scheid is dat de onderzoeken van de UMC projectvoorbereidende onderzoeken betreffen. Deze onderzoeken dienen als voorbereiding voor eventueel strafrechtelijke onderzoeken die uitgevoerd worden door handhavings-partners als Bijzondere Opsporingsdiensten (zoals de VROM-IOD) en politieregio's.

4

het toelaat, participeert de UMC vervolgens bij het operationele strafrechtelijke onderzoek in een ondersteunende functie. De VROM-IOD is een bijzondere opsporingsdienst die regelmatig signalen doorgeeft aan de UMC en een belangrijke partner is. Zo krijgt de YROM-1OD projectvoorbereidende onderzoeken van de UMC overgedragen om het strafrechtelijk onderzoek te gaan uitvoeren.

2.4 Theoretisch kader

Bij de constructie van het theoretisch kader zijn de onderzoeksvragen centraal gesteld en zijn de beperkingen ten aanzien van de gegevensverzameling in ogenschouw genomen. Dat wil zeggen dat het theoretisch kader is opgezet met het oog op de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag alsmede op de praktische haalbaarheid ten aanzien van de dataverzameling.

5

Figuur l geeft in globale vorm aan welke indicatoren zijn gebruikt om een beeld te krijgen van de aard, ernst en omvang van de zware, grijze milieu-cri minaliteit in Nederland. Deze indicatoren zijn voornamelijk gebaseerd op deUMC-weegfactoren. Het zogenaamde 'weegformulier' van de UMC -wordt gebruikt om van potentiële onderzoeken (signalen) de ernst te bepalen, op­ dat een keuze kan worden gemaakt om een voorbereidend onderzoek wel of niet te g;aan draaien."¹ Het weegformulier is door het Openbaar Ministerie in 2001 vastgesteld als een instrument om tot prioriteitsbepaling te komen. In dit onderzoek worden de weegfactoren gebruikt om met name de ernst en in mindere mate de aard en omvang van de grijze milieucriminaliteit te bepalen. De gedachte hierachter is dat indien een onderzoek volgens de weegfactoren een hoge prioriteit heeft, deze zaak als ernstig kan worden bestempeld. Ten aanzienvan de ontwikkeling en de achtergrond van de weegfactoren wordt hier volstaan met de verwijzing naar het rapport over de zware milieucrimina­ liteit m Nederland op basis van opsporingsonderzoeken.³

Bronnen

Naast informatieafkomstig uitde 43 dossiers van de in de inventarisatie meegenomen zaken, is tevens gebruik gemaakt van informatie afkomstig uit literatuur,rapporten en de databanken van de UMC en de VROM-IOD. Daarnaast zijnmilieurechercheurs en groepshoofden geïnterviewd.

2.5   Beperkingen en afbakening

Ten aanzienvan de beantwoording van de onderzoeksvragen dienteen aantalbeperkingen in ogenschouw te worden genomen.

Externe beperkingen

In hei verleden zijnreeds onderzoeken verrichtnaar de aard en omvang va n de zware milieucriminaliteitin Nederland.'¹ Uit deze onderzoeken blijktveelal dat, naast hetgeen reeds in de inleidingis gesteld, er proble­ men zijn met betrekking tot de samenwerking en informatie-uitwisse­ ling tussen milieuhandhavers op zowel strafrechtelijk als bestuursrechte­ lijk gebied.Het nationalekarakter van de UMC en de VROM-IOD ten spijt,de informatiepositievan beide organisaties is niet volledigte noe­ men. De ambitie om op termijn tot een zo volledig mogelijk beeld van de zware milieucriminaliteit m Nederland te komen, vereist een periodieke

Zie bijlage 2 voor hei originele weegformulier

IMG, Beschrijving ware milieucriminaliteit in Nederland op basis van opsporingsonderzoeken, periode 1999-2000. Kt PD. Zoetermeer, maart 2001

C) 5 L'erg.E.A. l VI. van d»n {red ). ,0e mate van misdaad en milieu. Ceel l en 2. WODC. Den Haag199b enl MG. Beschrijving wat milieucriminaliteit in Nederland op basis van opsporingsonderzoeken, periode 1999-2000.KLPD, Zoetermeer, maart 2001

6

samenwerking met de (milieucoördinatoren van de) 25 politieregio's en overige milieuhandhavers (zoals bijzondere opsporingsdiensten). Een infrastructuur voor informatie-uitwisseling met de politieregio's ontbreekt, maar zal in de nabije toekomst tot stand komen als gevolg van de ontwikkelingen op het gebied van informatiecoördinatie door het Nationale Informatie Centrum (NIC). Hierdoor zal de communicatie tussen de handhavingsinstanties ten aanzien van de bestrijding van de zware, grijze criminaliteit toenemen en ontstaan er mogelijkheden om samenwerkingsverbanden waar nodig te creëren, te institutionaliseren en te structureren. Op deze wijze zal op termijn de periodieke uitgave ten aanzien van de zware, grijze milieucriminaliteit groeien van een document gebaseerd op de informatie van de UMC en de VROM-IOD naar een document gebaseerd op informatie van politiekorpsen en overige milieu-handhavers.

Momenteel zijn belangrijke ontwikkelingen gaande binnen de informatiehuishouding van de Nederlandse politie. Zo staat de invoering van het nationale politie informatiesysteem 'Politie Suite Opsporing' (PSO) op de agenda. Dit landelijke systeem zal er toe kunnen bijdragen dat de informatie-uitwisseling tussen de politieregio's en het KLPD vereenvoudigd en geïntensiveerd wordt, hetgeen de ontwikkeling van de periodieke analyses ten goede zal komen.

Interne beperkingen

Het werd al snel duidelijk dat de wijze van registratie van gegevens binnen de UMC en de VROM-IOD strategische analyse bemoeilijkt. In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat de informatiesystemen niet zijn bedoeld voor monitoring en analyse. Veelal is informatie niet of slechts verspreid aanwezig. Zo beschikt de UMC over meerdere informatiesystemen waarbij niet duidelijk is welke daarvan nog (consequent) worden gebruikt. Informatie is soms - bij een ondersteunende rol van de UMC in een onderzoek - niet aanwezig. Voorts bestaat er het probleem dat informatie niet systematisch en uniform wordt ingevoerd. Vanwege bovenstaande problemen ten aanzien van de informatiehuishouding, kostte het veel tijd om de data (zo volledig mogelijk) te verzamelen. Daarnaast is er nog niet de beschikking (in afwachting van PSO) over een datasysteem waarin informatie kan worden opgeslagen en worden geïnventariseerd en geanalyseerd.

Het bleek moeilijk om na overdracht van een onderzoek dit te blijven volgen om ontwikkelingen en de afloop in kaart te kunnen brengen. Reden hiervoor is dat de UMC milieuzaken enkel voorbereidt (de zogenaamde projectvoorbereidingsfase), om deze daarna aan een handhavingspartner over te dragen.

7

zijn er beperkingen inherent aan de complexe milieumaterie, liet vaak met mogelijk om in een strategische analyse uitgebreide daderprofielen te schetsen in verband met de vele rechtspersonen die bestaan uit dochterondernemingen, partners, werkmaat-schappen en intermediairs in keiensiructuren. Het zou simpelweg te tijdrovend zijn om do?e netwerken van rechtspersonen in detail bloot te leggen ten behoeve van deze strategische analyse. Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen de vele zeiken die in dit onderzoek zijn meegenomen. Derhalve zijn in deze analyse slechts die bedrijven onder de loep genomen waarop het onderzoek zich uiteindelijk heeft toegespitst (zogenaamde 'hoofdverdachte bedrijven') in plaats van alle actoren die in een zaak de revue passeren.

Om dezelfde reden bleek het niet mogelijk om de delicten en de vele modus operandi in detail te beschrijven. Veelal was er sprake van meerdere delicten in verschillende segmenten van de (afvalverwijdermgs)keten. De VROM-IOD heeft soortgelijke problemen ervaren bij de dataverzameling. Dit werd mede veroorzaakt door het verouderde registratiesysteem van de VROM-IOD dat niet geschikt is voor analysedoeleinden. Mede hierom is medio 2002 besloten om over te gaan op een registratiesysteem dat beter aansluit op de bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit. Alvorens deze beslissing werd genomen, is een verkenning uitgevoerd bij de Nederlandse politie en bijzondere opsporingsdiensten. Hieruit bleek dat er nog geen eenduidig systeem bestond voor 'opsporend-Nederland', maar er wel sprake is van de invoering van het reeds genoemde systeem Politie Suite Opsporing.

Nu het duidelijk is dat de gehele Nederlandse politie overgaat op dit systeem, heeft de VROM-IOD het besluit genomen om aan te haken bij deze ontwikkeling. Daar de VROM-IOD in afwachting is van de implementatie van PSO, is zij tot deze implementatie genoodzaakt om te werken met haar huidige informatiesysteem. Voor wat betreft de informatie over de onderzoeken van de VROM-IOD ten behoeve van dit onderzoek, kon niet of nauwelijks gebruikt worden gemaakt van dit verouderde systeem. Derhalve moesten de diverse teamhoofden en de (over het gehele land verspreide) rechercheurs worden geraadpleegd. Omdat het niet mogelijk was om in informatiesystemen te zoeken naar de van belang zijnde data, was de aanvoer van informatie afhankelijk van de reactie van derden, hetgeen niet voldoende informatie opleverde. Inmiddels zijn er in dit kader afspraken gemaakt binnen de VROM-IOD omtrent de informatievoorziening over lopende en afgesloten onderzoeken ten behoeve van analysedoeleinden.

8

3 Aard grijze milieucriminaliteit

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat de volgende vraag centraal:

Wat is de aard van de grijze milieucriminaliteit in Nederland zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD vanaf 01-01-2001?

Om een indicatie te krijgen van de aard van grijze milieucriminaliteit zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD is gebruik gemaakt van onderstaande indicatoren. Bij de keuze van indicatoren is onder andere rekening gehouden met de praktische haalbaarheid met het oog op de verzameling van gegevens.

• Kern delict
• Hoofdbedrijfsactiviteit
• Zaakomschrijving
• Modus operandi

(exclusief de onlangs overgedragen twee onderzoeken). Tevens worden op dit moment meerdere signalen onderzocht op mogelijkheden voor het opstarten van een onderzoek. Daarnaast participeert de UMC in een ondersteunende rol in (overgedragen) externe zaken.

Ongeveer 50% van de onderzoeken van de UMC wordt - vanaf de signaalfase tot de afrondingsfase - binnen negen maanden formeel overgedragen, afgerond of stopgezet.

Uit tabel l kan globaal worden gedestilleerd in hoeverre een onderzoek (succesvol) is overgedragen aan en opgepakt door een ketenpartner. Het bleek helaas niet eenvoudig om duidelijkheid te krijgen over de uiteindelijke strafrechtelijke afloop van de zaken. Dit is met name te wijten aan de omstandigheid dat over het algemeen het zicht op de zaak verloren raakt na een overdracht. Het achterhalen van de strafrechtelijke afdoening is - hoewel mogelijk - achterwege gelaten.

te krijgen over beleid ten aanzien van deze stoffen. Dergelijke algemene onderzoeken worden ook gedaan om nieuwe onderzoeken te genereren op deze vaak relatief onbekende milieugebieden.

Tenslotte is het voorgekomen dat een zaak niet werd overgedragen omdat er geen geschikte overdrachtspartner voorhanden was. Redenen hiervoor \varen met name capaciteitsproblemen en prioriteitsverschillen. In drie gevallen is het voorgekomen dat een onderzoek wel is overgedragen aan een handhavingspartner, maar deze partner om welke reden dan ook het onderzoek 'op de plank' heeft laten liggen.

3.3 Kerndelict en hoofdbedrijfsactiviteit

Ten aanzien van milieudelicten blijkt het moeilijk te zijn om de precieze aard te omschrijven in verband met een breed scala aan delicten op meerdere terreinen. Zo worden delicten veelal verricht binnen inrichtingen en betreffen deze delicten vele milieuwetten en strafrechtelijke bepalingen. Milieudelicten zijn gedefinieerd in de Wet milieubeheer, waarvan de strafbaarheidsstelling is vastgelegd in de Wet op de Economische delicten, maar ook in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Wet milieugevaarlijke stoffen, Meststoffenwet, Wet Bodembescherming en Wet luchtverontreiniging. Bi) een aantal onderzoeken zijn overtredingen ten aanzien van het Bouwstoffenbesluit en de Europese Verordeningen Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) geconstateerd. Met betrekking tot het Wetboek van Strafrecht zijn met name valsheid in geschrifte (225/226 s r) en fraude relevant.

Hoewel bovenstaande aangeeft dat het moeilijk is om de aard van milieudelicten in een categorie samen te vatten, is in tabel 2 een indeling gemaakt naar kerndelict.

Bron UMC databank, projectintake blad, 22/07/2003. Acht UMC-zaken stonden niet in de UMC databank gergistreerd, omdat de UMC een meer ondersteunnde rol vervulde in deze onderzoeken. Deze zaken, alsmede de VROM-IOD zaken, zijn ingedeeld naar de beoordeling van de onderzoeker. Voor vijf zaken van de VROM-IOD was te weinig informatie voorhanden om een gefundeerde beoordeling te geven.

Uit tabel 3 blijkt dat ongeveer de helft van het totaal aantal bedrijven de handel, opslag, bewerking en verwerking van afvalstoffen als voornaamste bedrijfsactiviteit heeft. Bij sommige stoffen was het niet duidelijk of het om een afvalstof of een bouwstof ging. Deze zijn in de categorie afvalstoffen opgenomen.

Ten aanzien van de geografische spreiding van de hoofdverdachte bedrijven wordt ter kennisgeving nog aangegeven dat de meeste hoofdverdachte bedrijven zich in de provincie Zuid-Holland bevinden. Met name in het havengebied van Rotterdam bevinden zich bedrijven die onderwerp zijn van onderzoek.

3.4 Zaakomschrijving en modus operandi

Om een gedetailleerder inzicht te krijgen in de aard van de grijze milieucriminaliteit zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD wordt in bijlage 3 een impressie gegeven van de onderzochte zaken middels een korte beschrijving van de casus per onderzoek.

Uit deze bijlage blijkt dat er een zeer grote diversiteit is in casus. Zo zijn er onderzoeken gericht op landbouwfolie, ballastgrind, afvalverbrandingsinstallatie-slakken en zuiveringsslib, alsmede onderzoeken naar chloorfluorkoolwaterstof, MPA hormonen en zuurbaden. Daarnaast spelen er enkele luchtemissie zaken.

Ten aanzien van de gehanteerde modus operandi in deze casussen blijken er overeenkomsten te zijn met de modus operandi die zijn onderscheiden (ten aanzien van de hergebruikmarkt) in het boek 'Schijn bedriegt' van Van den Anker en Hooeenboom.8 Tabel 4 geeft een aantal van deze modus operandi, met daarbij de frequentie dat deze modus operandi relevant was m de onderzochte zaken.

Waaronder een melassehandelaar, een loonwerker en algemene onderzoeken naar bentoniet en luchtemissies. Voor beide algemene onderzoeken zijn meerdere bedrijven globaal onderzocht. Deze afzonderlijke bedrijen in mei afzonderlijk meegenomen in de telling (tellen voor l). Het gaat hier om twee gevallen.
Van den Anker, M.J.J. en A.B. Hoogenboom. Schijn bedriegt. Overheid, bedrijfsleven, en gelegenheidsuren voor milieucriminaliteit op de hergebruiksmarkt, Den Haag. 1997, blz. 279-285.

dat als er sprake is van gebrekkige, onduidelijke wetgeving, er creatief mee moet/kan worden omgegaan. Indien hierbij echter andere milieubepalingen worden overtreden, is er sprake van een milieudelict.

De buitenlandroute kwam tevens naar voren. Zo wordt blijkens onderzochte zaken de EVOA (Europese Verordeningen Overbrenging Afvalstoffen) veelvuldig overtreden bijvoorbeeld in verband met het transporteren van afvalstoffen naar landen binnen en buiten de Europese Unie. Deze afvalstoffen worden dan in het buitenland gestort.

Veruit de meeste UMC- en VROM-IOD zaken zijn te herleiden tot afvalverwijderingsketens. Deze keten ziet er globaal als volgt uit: producent/ontdoener - inzamelaar/handelaar - opslagbedrijf - bewerker/eindvenverker. Tussen deze schakels in de keten zijn vaak nog andere actoren actief als transporteurs, intermediairs en adviesbureaus. Uit de onderzochte onderzoeken blijkt dat de milieudelicten veelal te maken hebben met het wel of niet beschikken over (de juiste) vergunningen. Zo is gebleken in verschillende onderzoeken dat ontdoeners, opslagbedrijven, bewerkers en eindverwerkers soms niet over de juiste vergunningen beschikten.

Valsheid in geschrifte en fraude zijn dan ook meer regel dan uitzondering. Intermediairs zoals inzamelaars en makelaars blijken ook voor problemen te zorgen. Deze intermediairs werken met afvalstromen die geschikt zijn voor recycling of een andere toepassing. Strafbare feiten vinden plaats wanneer deze afvalstromen van slechte kwaliteit zijn of een (dure) bewerking nodig hebben, in veel van de onderzochte gevallen bleek sprake te zijn van een illegale export of toepassing van afvalstromen.

De rol van de overheid is een bijzondere. De overheid heeft op het gebied van milieu de rol van beleidsmaker, regelgever, vergunningverlener en handhaver. Daarnaast is de overheid ook een actieve actor in de milieuketen, bijvoorbeeld als afvalverwerker of als geprivatiseerd bedrijf. In deze gedaante heeft de overheid te maken met economische aspecten die in strijd kunnen zijn met milieuaspecten. In een aantal zaken is dan ook gebleken dat de overheid in haar gedaante als bedrijf zich als het ware als dader manifesteert.

In het volgende hoofdstuk zal met name worden gekeken naar de ernst en omvang van milieucriminaliteit, maar zal ook de aard ervan aan bod komen.

15

4 Omvang en ernst grijze
milieucriminaliteit

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat de volgende vraag centraal;

Wat is de wist en omvang van de grijze milieucriminaliteit in Nederland zo-ah bekend bij de U MC en de VROM-IOD vanaf 01-01-2001?

Ten aanzien van de beantwoording van bovenstaande onderzoeksvraag wordt opgemerkt dat de ernst en omvang van de grijze milieucriminaliteit moeilijk te bepalen is. Immers, indicatoren als 'milieuschade' en 'gevolgen voor de gezondheid' zijn abstract en zeer ruim en derhalve zeer moeilijk te operationaliseren (voor 43 zaken).

Desalniettemin worden deze indicatoren meegenomen in de analyse om tot een indicatie te komen ten aanzien van de ernst van de geconstateerde milieucriminaliteit. Alvorens nader in te gaan op de ernst van milieucriminaliteit wordt in de volgende paragraaf eerst de omvang van milieucriminaliteit behandeld.

4.2 Omvang grijze milieucriminaliteit

De termen aard, ernst en omvang blijken ten dele aan elkaar gerelateerd te zijn en daardoor soms moeilijk te scheiden. Zo kan worden gesteld dat de omvang en ernst verband kan houden met de aard van milieucriminaliteit. Tevens wordt de ernst voor een deel bepaald door de omvang van milieucriminaliteit. De indeling in aard, ernst en omvang is daarom ook geen absolute scheiding en is met name gemaakt met het oog op praktische overwegingen. Gedurende dit onderzoek werd al snel duidelijk dat er geen geschikte criteria voorhanden zijn om een uitspraak te doen omtrent de omvang van de grijze milieucriminaliteit zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD. Zo is overwogen om de omvang van de grijze milieucriminaliteit te meten aan de hand van het aantal onderzoeken, de geografische spreiding van hoofdverdachte bedrijven en de duur van onderzoeken. (1) Het mag echter duidelijk zijn dat deze indicatoren niet alleen bepaald worden.

1. Het aantal onderzoeken in de laatste twee jaren bedraagt in totaal 43. De gemiddelde duur van de 21 afgeronde onderzoeken van de UMC bedraagt ongeveer negen maanden en de onderzochte hoofdverdachte bedrijven iiggen geografisch verspreid over heel Nederland

   17

Door de omvang van de onderzoeken. Zo zijn met name derde variabelen als inzet van politie en interne capaciteit per onderzoek bepalend voor deze indicatoren. Deze onderzoeksresultaten leiden dus niet tot de conclusie dat de omvang van de grijze milieucriminaliteit zoals bekend bij de UMC en de VKOM-IOD groot of klein is. Afgezien van de vele variabelen die een grote rol kunnen spelen ten aanzien van deze indicatoren, is er te weinig informatie voorhanden om een uitspraak te doen over de omvang van de grijze milieucriminaliteit.

De omvang van de grijze milieucriminaliteit is moeilijk te bepalen in verband met de aanwezigheid van een groot 'dark number' en een - in veel gevallen - onduidelijk wetgeving. De onduidelijke wetgeving leidt ertoe dat niet altijd duidelijk is of er sprake is van strafbare gedragingen.

Over het algemeen zijn per onderzoek meerdere bedrijven in beeld. In verband niet de beheersbaarheid van een onderzoek wordt het onderzoek beperkt tot een specifieke verdachte (rechts)persoon, terwijl een deel van de (afval)keten in meer of mindere mate blaam treft of tenminste onderzoekswaardig is. Gelet op priorieits- en capaciteitsaspecten zijn er onvoldoende mogelijkheden om al de verdachte bedrijven binnen een onderzoek strafrechtelijk aan te pakken.

In de volgende paragrafen, waarin met name de ernst van de zware, grijze milieucriminaliteit wordt behandeld, zal tevens de omvang de revue passeren,

4.3 Ernst grijze milieucriminaliteit

Zoals reeds in hoofdstuk 2 is aangegeven zal de ernst van de grijze milieucriminaliteit zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD met name worden bepaald met behulp van het zogenaamde weegformulier. Dit bleek niet mogelijk voor de VROM-IOD zaken, daar er te weinig informatie kon worden gegenereerd om de weegfactoren met een bepaalde mate van nauwkeurigheid te kunnen invullen.

Bijlage 2 betreft het originele weegformulier waarin onderscheid wordt gemaakt tussen herkenningscriteria, prioriteitsindicatoren, opsporingsindicatoren en bedrijfsvoering indicatoren. De ernst wordt gemeten middels de prioriteitsindicatoren, omdat de andere criteria en indicatoren zich daar met voor lenen. De opsponngsindicatoren en bedrijfsindicatoren zijn intern van belang, maar zeggen weinig over de ernst van het milieudelict. Wellicht dat recidive in toekomstige analyses kan worden meegenomen daar deze indicator een daderkenmerk betreft.

18

Aan de herkenningscriteria zou reeds in een bepaalde mate voldaan moeien znn, wam de/e vormen een voorwaarde om een onderzoek op te starten. De herkenningscriteria zijn door hun ruime omschrijving slechts beperkt geschikt om de ernst af te meten en zitten voor een groot deel verweven m de meer concrete prioriteitsmdicatoren. Ten aanzien van hei eerste herkennmgcnterium met betrekking tot georganiseerde criminaliteit / organisatiecriminaliteit kan worden gesteld dat er in veel gevallen in ieder geval sprake is van vormen van organisatiecriminaliteit." Milieudelicten worden over het algemeen door bedrijven gepleegd, teneinde geldelijk gewin te bewerkstelligen. Ten aanzien van de ernst van deze organisatiecriminaliteit wordt verwezen naar het gestelde hierover m het boek van Van den Anker onder 'de impact van organisatiecriminaliteit'.(1)

De ernst van de organisatiecriminaliteit wordt hier met name uitgedrukt m termen van maatschappelijke schade. Zo wordt gewezen op het verlies van vertrouwen van de samenleving in het bedrijfsleven, de overheid, professionele dienstverleners of de eerlijkheid van het economische verkeer hetgeen kan leiden tot politieke apathie en cynisme en uiteindelijk tot sociale desintegratie. Aangezien plegers van organisatiecriminaliteit veelal 'keurige' mensen zijn, kan er tevens een normeroderend effect optreden waarbij getwijfeld gaat worden aan de waarde van de norm zelf. Oneerlijke concurrentie kan tenslotte ook worden gezien als een vorm van maatschappelijke schade. Bovengenoemde kenmerken van organisatiecriminaliteit zijn voor een deel terug te vinden in de pnonteitsmdicatoren m het weeclormuher.

De weegfactoren zijn door het OM vastgelegd als methode om te komen tot een prioriteitsmdicator. Met weegformulier vormt mede hierom een geschikt instrument om te komen tot een ernsibepaling. Hoewel wordt erkend dat het invullen van de weegfactoren ten dele een subjectieve aangelegenheid is, wordt er vanuit gegaan - gelet op de ervaring en expertise van de geïnterviewde milieurechercheurs - dat er een grote mate van uniformiteit is. Hen objectieve, uniforme waardebepaling wordt ook met noodzakelijk geacht, omdat het gaat om een indicatieve waardebepaling van de ernst van de grijze milieucriminaliteit. De intormatie die beschikbaar was voor de wegingen verschilde sterk per zaak. Indien er onvoldoende informatie aanwezig was om elk van de weegfactoren goed te kunnen beoordelen, werd een schatting gemaakt. Dit betekent dat met name de lopende zaken een grotere on/ekerhetdsfactor kennen. Immers, over deze zaken is minder informatie voorhanden. De

1. Zie voor definities bijlage l
2. M.J.J. van der Anker, Wie betaalt, bepaalt, over intermediaire organisaties, milieucriminaliteit, organisatiecriminaliteit en integriteit in het complexe milieuveld, Den Haag. 1959. bij 26

   19

weging is voornamelijk gedaan door de onderzoeksleiders van de betref­ fende onderzoeken.

gesproken van een hoge mate van ernst. Hierbij wordt opgemerkt dat twee hiervan lopende zaken betreffen.

Uit de interviews met verschillende onderzoekstrekkers bleek dat bi) verschillende zaken in eerste instantie van een bepaalde ernst werd uitgegaan op basis van de tot dan beschikbare informatie. Na onderzoek bleek dan dat de ernst niet zo hoog was als eerder ingeschat.

Ten aanzien van groep 1 blijkt het volgende. In nagenoeg alle gevallen blijkt sprake te zijn van een bedreiging voor het milieu (83 %). In bijna 38 % van de gewogen UMC zaken was tevens de volksgezondheid in het geding, waarbij in ongeveer een derde van deze gevallen er daadwerkelijk sprake was van schade aan personen. In 17 % bleken ook veiligheidsaspecten een rol te spelen. In 38 % (9) van de 24 gewogen zaken werd de bedreiging voor milieu, volksgezondheid en veiligheid als acuut beschouwd.

Van deze negen zaken zijn er drie niet overgedragen aan een handhavingpartner, vier wel (succesvol) en twee nog niet (betreffen lopende zaken). In 54 % van de gevallen werd de bedreiging als 'te verwachten' beoordeeld. Dit houdt in dat een bepaalde mate van dreiging ten aanzien van het milieu, de volksgezondheid en/of de veiligheid werd verwacht, maar deze dreiging nimmer acuut is geworden. Dit is in sommige gevallen te danken aan het ingestelde onderzoek, dat er toe leidde dat de delicten teniet werden gedaan. In ongeveer 8% (twee onderzoeken) bleek geen bedreiging aanwezig te zijn.

Met betrekking tot de overige groepen wordt het volgende overwogen. Het zal geen verbazing wekken dat in bijna alle gevallen (92 %) sprake is van geldelijk gewin en geldelijke doorwerking. Resultaat hiervan is vaak een verstoorde marktwerking (63 %). In bijna 80 % van de gevallen is sprake, volgens de geraadpleegde milieurechercheurs, van meerdere strafbare feiten op structurele basis. Hierbij dient opgemerkt te worden dat deze indicator in dit onderzoek anders is uitgelegd ten opzichte dan in bijlage 2, door te stellen dat de strafbare feiten niet op verschillende crminaliteitsgebieden hoeven plaats te vinden. Andere indicatoren die hoog scoren zijn maatschappelijke gevoeligheid en aantasting bestuurlijke integriteit.

Het is opvallend dat in 54% van de gewogen zaken volgens de geïnterviewden sprake is van aantasting van de bestuurlijke integriteit. Deze aantasting varieert van laksheid van 'de overheid' (over het algemeen ambtenaren werkzaam bij provincies en gemeenten) en het onterecht afgeven van vergunningen, tot het bewust gedogen en faciliteren van milieudelicten. De laksheid betreft met name de controle- en handhavingstaak die

21

niet voldoende wordt uitgevoerd. Uit interviews met de verschillende milieurechercheurs blijkt overigens dat ambtenaren van de overheid hierbij met altijd blaam treft. Zo is de complexe en onduidelijke regelgeving er debet aan dat vergunningen ten onrechte worden afgegeven en/of de bestuurlijke handhaving tekort schiet. Een voorbeeld hiervan is de omstandigheid dat het soms niet duidelijk is of een stof een afvalstof betreft of een secundaire grondstof. Een milieurechercheur heeft echter ook aangegeven dat er provincies en gemeenten zijn die economische belangen boven milieubelangen plaatsen en derhalve niet of nauwelijks optreden tegen milieudelicten of - in sommige gevallen - milieudelicten gedogen en/of vergunnen.

De overheid is ook slachtoffer. Zo is in ongeveer 42 % van de UMC onderzoeken sprake van materiële schade voor de overheid. Dit betreft dan veelal het bewerken of verwerken (reinigen, verwijderen etc.) van verontreinigde materie of het onterecht uitkeren van subsidies. Uit de weging blijkt niet zozeer dat de overheid daadwerkelijk actief wordt tegengewerkt tijdens handhavingsactiviteïten. Wel is volgens de milieurechercheurs in ongeveer 58% van de gevallen sprake van een passieve tegenwerking van de overheid. Het betreft hier met name vormen van fraude, bedrog en verzwijgen van zaken om zo milieudelicten te verheimelijken. Hierbij dient te worden opgemerkt dat er voor deze passieve tegenwerking ook een uitstekende gelegenheidsstructuur voorhanden is, gelet op de complexe milieu-materie en de summiere (bestuurlijke) handhaving.

Laag scorende indicatoren zijn onder andere de aantasting van de integriteit van maatschappelijke organisaties (deze waren vaak niet als partij aanwezig) en de schade aan personen binnen en buiten het 'criminele milieu'. Er kan worden geredeneerd dat gelet op de beperkte aanwezigheid van schade aan personen, de prioriteit voor het milieu beperkt blijft. Toch was in een derde van de gewogen zaken sprake van negatieve gevolgen voor de lokale gemeenschap. Deze negatieve gevolgen werden niet altijd als zodanig ervaren door de lokale gemeenschap. Te denken valt aan negatieve gevolgen op het financiële vlak (belastinggeld besteed aan ten onrechte verleende subsidies), maar ook op het volksgezondheidsgebied bij milieudelicten waarvan de negatieve effecten pas in de toekomst duidelijk worden (bijvoorbeeld de luchtemissie onderzoeken).

Uit bijlage 4 blijkt voorts dat in 42 % van de gevallen er sprake is van eer internationale dimensie. Deze internationale dimensie varieert van het daadwerkelijk storten van afval in het buitenland (Duitsland) tot overtredingen van de EVOA. Uit een aantal zaken kwam naar voren dat de internationale dimensie voor problemen kan zorgen door een onvoldoende of niet aanwezige samenwerking met andere landen. Verschillen in wetgeving, prioriteiten en (organisatie-/werkprocessen-) structuren stonden een efficiënte aanpak van deze zaken in de weg.

22

De resultaten van de weging leiden tot de slotsom dat, gebaseerd op de 24 gewogen zaken, de ernst van de milieucriminaliteit aanwezig is, maar slechts beperkt kan worden gesproken van een hoge ernst van de milieucriminaliteit. In drie zaken is sprake van een hoge mate van ernst. Bijlage 5 bevat een uiteenzetting van twee van deze zaken. Op deze wijze wordt een beter beeld gecreëerd van de aard, ernst en omvang van milieuzaken in het algemeen. Zo geeft Mangaan een beeld van de omvang van 'een milieuzaak' en de complexiteit van een dergelijke zaak. Mede vanwege deze complexiteit en omvang bleek het met mogelijk om in deze analyse meer in detail in te gaan op de onderzochte zaken.

Naast lopende en afgeronde zaken zijn er verscheidene verschijningsvormen die in beeld zijn bij de UMC en de VROM-IOD. In de volgende paragraaf wordt een aantal van deze verschijningsvormen nader beschreven.

4.4 Verschijningsvormen: fenomenen en rechtspersonen

De UMC heeft m totaal twintig verschijningsvormen van milieucriminaliteit geïdentificeerd die als eevoig van hun aard, ernst en omvang als een serieuze bedreiging moeten worden gezien maar die om bepaalde redenen nog niet worden aangepakt. Het gaat bij die twintig verschijningsvormen ten dele over fenomenen en ten dele over concrete rechtspersonen waartegen verdenkingen bestaan. Vanwege het vertrouwelijke karaktervan de informatie, de noodzaak tot het anonimiseren ervan en de mogelijke herleidbaarheid tot verdachten wordt hieronder aan enkele van die verschijningsvormen summier aandacht besteed. Nadere informatie over deze twintig verschijningsvormen is onder voorwaarden verkrijgbaar bij de UMC.

• Enkele zeer grote en complexe ondernemingen domineren de (legale) verwijderings- en verwerkingsstructuur voor afvalstoffen. Zij diversificeren de laatste jaren en beheersen daardoor meerdere schakels in de verwijderingsketen. Er vinden frequent overnames plaats, maar de financiële positie van veel van deze bedrijven is slecht. Van een van de grootste ondernemingen is bekend dat het aantal processen-verbaal zich opstapelt en dat, ondanks plaatsing onder curatele, er in de nalevingsattitude van het bedrijf nauwelijks verbetering optreedt. Deze onderneming beheerst op veel plaatsen in het land verwerkingsinrichtingen en wanneer de slechte nalevingsattitude ook daar bedrijfsstrategie wordt, is er sprake van een serieuze bedreiging.
• De verontreinigingen van veevoeders (onder andere MPA-affaire - zie bijlage 5) met afvalstoffen uit de diergeneesmiddelenproductie vormen een bedreiging voor de voedselketen en voor de agrarische sector. Een 'netwerk van bedrijven blijkt in staat om voor dergelijke reststoflen een

afzetmarkt te vinden waarbij uiteindelijk niet meer gelet wordt op de kwaliteit van die reststoffen en er besmetting van veevoeder op kan treden. Het gevolg is een grote financiële en maatschappelijke schade. Ook deze markt wordt gedomineerd door enkele grote spelers. Het staat met vast of strafrechtelijke interventie tegen een van de actoren de afvalstroom heeft doen ophouden,

• De sloop- en verwijderingsmarkt voor asbest kenmerkt zich door vele criminogene factoren. Er wordt gefraudeerd met asbestinventarisaties, verklaringen dat objecten asbestvrij zijn en certificering. Het personeel is vaak deskundig en bedrijven werken zelden zwart. De bedreiging wordt met name gevormd doordat arbeidsomstandigheden slecht kunnen zijn, asbest diffuus wordt verwijderd en de bestuurlijke handhaving faalt.
• Er is sprake van een toenemende rol van intermediairs (zoals bijvoorbeeld grondbanken en grondmakelaars) op de bodemsaneringmarkt. In een aantal strafrechtelijke onderzoeken is gebleken dat die markt fraudegevoelig is. Er is een levendig circuit ontstaan in verontreinigde grond als materiaal om goedkope bodemsaneringen uit te voeren. De risico's zijn legio doordat effectief toezicht ontbreekt en verontreinigingen in een diffuus circuit terechtkomen.
• Bij enkele grote opslagbedrijven voor chemicaliën en brandstoften er bij sommige grote chemische concerns is gebleken dat de onderhouds situatie als gevolg van een gebrek aan investeringen zodanig slecht kan zijn dat er calamiteiten optreden zoals branden, emissies van schadelijke stoffen en grote lekkages naar de bodem. Kr is onvoldoende inzicht in de risico's en in de mate waarin bestuurlijke instanties tot adequat handhaving in staat zijn. In veel gevallen kan achteraf opzettelijke nalatigheid worden vastgesteld.
• De verwijderingsstructuur voor stoffen zoals zuiveringsslib, compost en afvalslib is kwetsbaar voor fraude en bijmenging. De betrokken instanties zijn onvoldoende in staat tot adequate handhaving. Enkele grote ondernemingen domineren de markt en zijn daardoor in staat die markten te sturen. Er vindt uitvoer van stoffen naar het buitenland plaats en vice versa. Stoffen komen in het circuit van grondstoffen voor de landbouw terecht.

Bovenstaande fenomenen geven aan dat grijze milieucriminaliteit vele gedaanten kent en er derhalve - zoals reeds gesteld in hoofdstuk 3 - moeilijk kan worden gesproken van de aard. Tevens geven deze fenomenen een indicatie van de (mogelijke) omvang en ernst van de zware grijze milieucrimimaliteit.

In dit hoofdstuk is een eerste aanzet gedaan om ie komen tot de bepaling van de ernst van milieucriminaliteit. De prioriteitsindicatoren zeggen echter ook iets over de omvang en aard van de zware grijze milieucriminaliteit

24

Zoals bekend bij de UMC. Zo blijkt uit de score van de weegfactoren dat in veel van de 24 gewogen zaken een internationale dimensie en een structureel karakter relevant zijn. Geldelijk gewin, het belemmeren van handhavingssinstanties en maatschappeli]ke gevoeligheid zijn weliswaar ook hoog scorende 'ernst indicatoren' maar zijn niet zozeer bepalend voor de aard (en omvang) van de grijze milieucriminaliteit op zichzelf. Immers, het betreft meer een motief, een (specifieke) handelwijze en een oordeel.

5 Conclusies

5.1 Aard, ernst en omvang: onderzoeksresultaten

Dit onderzoek had ais voornaamste doel om te komen tot de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag: Wat is de aard, ernst en omvang van de grijze milieucriminaliteit in Nederland zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD vanaf 01-01-2001?

Er kan worden geconcludeerd dat bovenstaande onderzoeksvraag - zij het in een beperkte mate - is beantwoord. Afgezien van het reeds gememoreerde probleem ten aanzien van de informatieverzameling en -huishouding, bleek al snel dat termen als aard, ernst en omvang van grijze milieucriminaliteit zeer moeilijk te operationaliseren zijn. Middels het theoretisch kader is getracht de begrippen meetbaar te maken. Zo is de aard van de grijze milieucriminaliteit zoals bekend bij de UMC en de VROM-IOD bekeken aan de hand van kerndelict, hoofdbedrijfsactiviteit, zaakomschrijving en modus operandi. De aard is in bijlage 5 ook nog aan bod gekomen door de beschrijving van twee 'hoogscorende' zaken. Deze zaken geven een beeld van kenmerken van zware grijze milieucriminaliteit.

Uit de indeling naar bedrijfsactiviteit blijkt dat veruit de meeste onderzochte bedrijven de handel, opslag, bewerking, verwerking van afvalstoffen centraal hebben staan. De meest voorkomende modus operandi is het illegaal storten. Uit de onderzochte 43 zaken bleek dat met name sprake is van organisatiecriminaliteit en 'ketencriminaliteit'. (1)

Er kan aangenomen worden dat bedrijven vanuit een geldelijk gewin oogmerk milieudelicten plegen. Tevens lijkt het gerechtvaardigd te stellen dat een en ander wordt 'gestimuleerd' door een uitstekende gelegenheidsstructuur in de vorm van een beperkte handhaving en onduidelijke milieu-wetgeving en beleid. De beperkte handhaving lijkt te worden ingegeven door prioritering en de specifieke milieumaterie. Zo heeft de overheid (te denken valt aan lokale overheden en overheidsinstanties) veelal te maken met economische aspecten die wedijveren met milieuaspecten. De specifieke kennis die vereist is ter bestrijding van de milieucriminaliteit vormt een obstakel voor effectieve handhaving. Lokale toezichthouders hebben veelal niet de specifieke know-how om te komen tot effectieve handhaving. Overigens is met

Zie bijlage 1 voor definities

27

slechts milieukennis, maar tevens kennis van de specifieke branches en deelmarkten vereist. De afvalverwerkingsbranche is weliswaar een van de belangrijkste branches maar zeker niet de enige. De hiaten in wetgeving en beleid komen onder meer naar voren in UMC-onderzoeken op relatief nieuwe, onbekende gebieden. Hierbij valt te denken aan de luchtemissie-onderzocken en de onderzoeken die gericht zijn op stoffen die nog nauwelijks gereguleerd zijn in de vorm van milieubepalingen (zoals betoniet en teerhoudend asfaltgranulaat).

Ten aanzien van de ernst en omvang van de grijze milieucriminaliteit zoals bekend bij de UMC, wordt gesteld dat er sprake is van een duidelijke ernst met name op een aantal gebieden.

Naast de - logisch aanwezige - bedreiging van het milieu valt op dat in meer dan eenderde van de gevallen tevens de volksgezondheid in het geding is. Voorts is gebleken dat over het algemeen sprake is van structurele milieudelicten die gepaard gaan met valsheid in geschrifte en/of (fiscale fraude en bedrog. Uiteraard is hier het winstoogmerk het belangrijkste motief. Het winstoogmerk is tevens een belangrijke factor ten aanzien van de omvang van de grijze milieucriminaliteit.

Geldelijk gewin door het overtreden van milieuregelgeving leidt in veel gevallen tot een verstoord marktwerking. Op deze wijze worden de bedrijven die zich strikt aan de milieuwetgeving houden beroofd van hun (goede) concurrentiepositie en hierdoor min of meer genoodzaakt om zich van dezelfde malafide praktijken te bedienen om te overleven.

Een veel voorkomende malafide praktijk is het passief belemmeren van de handhavingstaak van de overheid. Het betreft hier met name vormen van fraude, bedrog en verzwijgen van zaken om zo milieudelicten te verheimelijken. Mede hierdoor ondervindt de overheid m bijna 42 % van de gewogen onderzoeken materiële schade. In vijf zaken is sprake van actieve tegenwerking van handhavmgsinstanties door daders. In twee gevallen kan gesproken worden van een vorm van georganiseerde criminaliteit.

In meer dan de helft van de 24 gewogen onderzoeken is in meer of mindere mate sprake van aantasting van de bestuurli]ke integriteit. Uit interviews niet milieurechercheurs en geraadpleegde literatuur blijkt dat dit met name te wijten is aan laksheid, economische belangen van overheid en de complexe milieumaterie die de handhaving bemoeilijkt. De complexiteit van de zware, grijze milieucriminaliteit wordt voorts bevorderd door de internationale dimensie (42%). Deze bemoeilijkt de handhaving onder andere door verschillende nationale prioriteiten en de verschillen internationale wet- en regelgeving. Deze internationale dimensie is

28

een belangrijke factor in de reeds bestaande gelegenheidsstructuur. Overigens hebben factoren zoals hiaten en verschillen in internationale en nationale wet- en regelgeving er in een aantal gevallen toe geleid dat projectvoorbereidende onderzoeken van de UMC geen vervolg hebben gekregen omdat er te weinig harde aanwijzingen waren voor een strafrechtelijk vervolgonderzoek.

In de inleiding is gesteld dat milieucriminaliteit veelal onzichtbaar is voor 'de burger'. Naar aanleiding van de 24 gewogen zaken blijkt dit inderdaad zo te zijn. Immers, slechts in 17 % van de gevallen was sprake van schade aan personen 'buiten het criminele milieu'. Ook het percentage 'schade aan eigendom' is laag. Hoewel in eenderde van de 24 onderzochte gevallen sprake was van negatieve gevolgen voor de gemeenschap, waren deze gevolgen vaak niet direct merkbaar voor de lokale bevolking. Opvallend is dat de milieurechercheurs wel vonden dat de onderzoeken veelal maatschappelijk gevoelig lagen.

Naast inventarisatie en analyse van de lopende en afgeronde zaken zijn tevens relevante verschijningsvormen in termen van signalen en ontwikkelingen geïdentificeerd. Deze verschijningsvormen worden beschouwd als potentieel dreigend als gevolg van hun aard, ernst en omvang, maar worden om redenen van sturing, bedrijfsvoering en capaciteit (nog) niet aangepakt. Het gaat daarbij om fenomenen zoals de verwijderingsstructuur voor bijvoorbeeld afvalstoffen, gevaarlijke stoffen en asbest maar ook om concrete rechtspersonen.

5.2 Aard, ernst en omvang: conclusie

Gebaseerd op de onderzochte 43 zaken kan in termen van aard, ernst en omvang het volgende worden geconcludeerd:

Aard
Er kan niet worden gesproken van een eenduidige aard van grijze milieucriminaliteit. De aard kenmerkt zich door de volgende aspecten:

• Grijze milieucriminaliteit speelt zich grotendeels af m afvalverwijderingsketen;
• Waarin vele actoren (bedrijven) actief zijn (ketencriminaliteit);
• Die een veelvoud van modus operandi hanteren;
• Waarbij meerdere milieuwetten structureel worden overtreden;
• In samenhang met valsheid in geschrifte en/of (financiële) fraude en bedrog;
• In een zeer complexe (internationale) omgeving;
• Die over het algemeen onvoldoende is ingekaderd middels duidelijke wetgeving en bepalingen.

Bovenstaande kenmerken en de omstandigheid dat de (bestuurlijke) handhaving zeer summier, de pakkans gering en de strafmaat laag is, leiden ertoe dat de omvang van grijze milieucriminaliteit zeer omvangrijk kan zijn.

Omvang
De aard van de grijze milieucriminaliteit heeft tot gevolg dat de omvang hiervan nauwelijks te operationaliseren is. Gelet op de bestaande gelegenheidsstructuren voor het overtreden van de milieuwetgeving kan slechts worden aangenomen dat de omvang groter is dan wordt aangenomen.

Ernst
De ernst van de grijze milieucriminaliteit is -gemeten naar de24 gewogen onderzoeken - duidelijk aanwezig, maar niet in hoge mate. De volgende indicatoren scoren hoog:

• Aantasting bestuurlijke integriteit
• Passieve belemmering van handhavmginstanties
• Structurele aard van de milieudelicten
• Verstoorde marktwerking door geldelijk gewin
• Maatschappelijke gevoeligheid

inzet van 10 mensen gedurende een jaar, alvorens tot een operationeel opsporingsonderzoek kan worden besloten.

Literatuur en overige bronnen

Anker, M.J.J., van den, Wie betaalt, bepaalt. Over intermediaire organisaties, milieucriminaliteit, organisatiecriminaliteit en integriteit in het complexe milieitveld, Den Haag, 1999.

Anker, M.J.J. van Tien, en A.B. Hoogenboom, Schijn bedriegt. Overheid, bedrijfsleven, en gelegenheidstructuren voor milieucriminaliteit op de hergebruikmarkt, Den Haag, 1997.

Berg, E.A.I.M. van den (red.), De markt van misdaad en milieu, Deel l en 2, WODC, Den Haag 1995.

Kernteam zware milieucriminaliteit, Project Bruidschat, Rotterdam 31 december 1999, vertrouwelijk.

LMG, Beschrijving zware milieucriminaliteit in Nederland op basis van opsporingsonderzoeken, periode 1999-2000, KLPD, Zoctermeer, maart 2001, vertrouwelijk.

Tevens is informatie verkregen middels het raadplegen van (rapportages in) de databestanden van de UMC en de VRÜM-1OD, de Kamer van Koophandel en het interviewen van milieurechercheurs.

Bijlagen

Bijlage 1
Definities

Bijlage 2
Weegformulier UMC inclusief uitleg indicatoren

Bijlage 3
Overzicht UMC en VROM-IOD onderzoeken naar zaakomschrtjving

Bijlage 4
Scores weegfactoren

Bijlage 5
Hoog scorende zaken: Mangaan en Chroom

Bijlage 1
Definities en begrippen

Afvalstoffen (1)
Alle stoffen, preparaten of andere producten waarvan de houder zich - met het oog op de verwijdering daarvan - ontdoet, voornemens is zich te ontdoen, of zich moet ontdoen.

Stoffen
Stoffen m de zin van de Wet milieugevaarlijke .stoffen

Inrichting
De tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in eikaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.

Georganiseerde criminaliteit
Groepen personen die primair gericht zijn op illegaal gewin, systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving en m staat zijn de misdaden op een betrekkelijk effectieve wijze af te schermen, in het bijzonder door de bereidheid te tonen fysiek geweld te gebruiken oi personen door corruptie uit te schakelen.

Organisatiecriminaliteit
Misdrijven die individueel of groepsgewijs door leden van een gerespecteerde en bonafide organisatie worden gepleegd binnen het kader van de uitoefening van organisatorische taken.

Ketencriminaliteit
Criminele handelingen die ergens in een schakel ontstaan en die worden overgenomen in de volgende schakel (niet iedereen werkt bewust aan de criminele handelingen mee). (2)

1. Gevaarlijke stoHen zijn producten en geen alval en kunnen derhalve niet worden beschreven in een afvalverwijderingsketen.
2. Definities uit: Kernteam zware milieucriminaliteit. Project Bruidschat. Rotterdam, 31 december 1999

   37

 

WEEGFORMULIER Aanpak zware milieucriminaliteit

(te gebruiken bij Besdsmomenl ï en 35

Herkenningscriteria Zware milieucriminaliteit:¹

Weegformulier
Aanpak zware milieucriminaliteit

Herkenningscriteria Zware milieucriminaliteit: (1)
(te gebruiken bij beslismoment 2 en 3)

		Ja/Nee/7
1.	In georganiseerd verband gepleegd (zowel georganiseerde criminaliteit als organisatiecriminaliteit} Hieronder valt ook het kernteam criterium "bedrijfsmatig karakter
2.	a. Milieu stelselmatig verontreinigd of aangetast (acuut'actueel)
	b. Ie verwachten dat milieu stelselmatig wordt aangetast
3.	Multidisciplinair, complex, of langdurig rechercheonderzoek nodig
4.	Commune delicten (fraude, omkoping, oplichting) vormen belangrijke bestanddelen
5.	Interregionaal. Veel zware milieudelicten hebben internationale aspecten maar dit is geen noodzakelijke voorwaarde
	Totaal aantal criteria positief: U M C- waardig (minimaal 3 van 5 criteria positief)

OM/ UMC -productgroepen:

(aankruisen welke optie van toepassing is)

Producten en stoffen

Afval en emissies

Inrichtingen

Handel in dieren en planten

Notitie Critefia en wee £ 3tactoren^{vuuf Ge UflL}' M

-Fiaifom Zware MiiieucftmrrialiKM a. a. rr-ei 20CO (oe?.

39

Algemene opmerking:

PRIORITEITSINDICATOREN

OPSPORINGSINDICATOREN

 

Verdachte recidivist | -4 |
Informatiepositie | -2 |
Financieel rechercheren / ontneming | -2 |

Totaal aantal punten opsporinqsindicatoren: | (B) |

TOTAAL GENERAAL VAN DE WEGING: | (A+B) |

Uitleg criteria en weegfactoren UMC (1)

Criteria en weegfactoren LMG

Er wordt onderscheid gemaakt tussen criteria en weegfactoren. Criteria zijn minimum-voorwaarden waaraan een dossier moet voldoen om verder uitgewerkt te worden. Weegfactoren worden gebruikt om van de dossiers ciie verder worden uitgewerkt de zwaarte te bepalen en daarmee de prioriteit. De criteria en weegfactoren zijn in alle fasen gelijk. De beschikbare informatie die nodig is voor de weging kan per beslismoment sterk verschillen. In het begin van een onderzoek kan onvoldoende informatie aanwezig zijn om elk van de weegfactoren goed te kunnen beoordelen. In dat geval moet een aanname worden gemaakt over het vermoedelijke gewicht van de desbetreffende factor. Naarmate een onderzoek vordert, komt meer informatie beschikbaar en kan beter beoordeeld worden hoe zwaar een onderzoek weegt op de verschillende factoren.

Herkenningscriteria

Een sluitende definitie van zware milieucriminaliteit ontbreekt. Een vee! gebruikte definitie is de omschrijving uu de Leidraad Milieu van het OM (1994). Volgens deze leidraad worden milieudelicten tot de zware of mid-delzware criminaliteit gerekend als ze voldoen aan één of meer van de volgende criteria:

• in georganiseerd verband gepleegd (zowel georganiseerde criminaliteit als organisatiecriminaliteit); " milieu stelselmatig verontreinigd of aangetast;
• complex of langdurig recherche-onderzoek nodig;
• commune delicten (fraude, omkoping, oplichting) vormen belangrijke bestanddelen;
• grensoverschrijdend.

De UMC gebruikt een systeem waarin de genoemde criteria zijn gecombineerd. Hierbij wordt als minimumeis gesteld dat aan drie van de vijf criteria moet worden voldaan. Zonodig kan deze eis in de toekomst worden aangescherpt. De gecombineerde criteria zien er als volgt uit:

1. Uit: Criteria en weegfactoren LMG, Landelijk Parket mei 2000. Deze criteria en weegfactoren zijn mede ontwikkeld ten behoeve van de vervaardiging van het rapport LMG, Beschrijving zware milieucriminaliteit in Nederland op basis van opsporingsonderzoeken, periode 1999-2000. KlPD. Zoetermeer, maart 2001, en dienen derhalve in het licht hiervan te worden bezien. Deze bijlage betreft aangepaste versie in verband met aanpassing aan nieuwe inzichten en ontwikkelingen.

   42

in georganiseerd verband gepleegd (zowel georganiseerde criminaliteit als organisatie-criminahteit). Hieronder valt ook het kernteam criteri­ um 'bedrijfsmatig karakter; milieu stelselmatig verontreinigd of aangetast;

Toelichting: Groep 1: O-15 punten Bedreiging van de volksgezondheid Sommige criminele activiteiten hebben een (in-)direct effect op de volksgezondheid. Met gaat hierbij primair om de aantasting van de gezondheid van groepen en personen in de samenleving. Voorbeelden zijn het op de markt brengen van schadelijke producten (hormoonvlees of vergiftigde voedingsmiddelen) en het dumpen van gevaarlijke (chemische of radioactieve) afvalstoften.

Bedreiging van het milieu Bi) sommige misdrijven worden er allerlei schadelijke (afval-) stoffen in het milieu gebracht. De handel in beschermde diersoorten kan gevolgen hebben voor de diversiteit m de natuur. Het betreft hier niet zelden gevolgen van crimineel handelen die niet altijd direct worden opgemerkt, maar waarvan de effecten zeer langdurig en ingrijpend kunnen zijn. Bedreiging van veiligheid in relatie tot milieu Hierbi) kan gedacht worden aan ontploffingsgevaar bij olietanks of chemische stoffen en vuurwerkfabrieken in woonwijken.

Groep 2: O-10 punten
Fysieke en psychische schade aan personen buiten het criminele milieu (de slachtoffers} Het betreft hier met name fysieke en psychische schade door gepleegde milieudelicten of Het met, dan wel onvoldoende m acht nemen van veiligheidsvoorschriften. Daarnaast kan er ook sprake zijn van het gebruik van intimidatie of de toepassing van geweld door daders.

Aantasting bestuurlijke integriteit (van de overheid en haar organen) Hierbij kan gedacht worden aan corrumperende contacten met overheidsdienaren met een illegaal doel, waardoor de officiële taak, werkwijze en onafhankelijkheid van deze functionaris m het geding komt. Invloed op politiek, openbaar bestuur, justitie, economie of media is hier van belang. Ook kunnen groepen niet-corrumptievc betrekkingen aangaan met dergelijke functionarissen. Het gevolg kan zijn dat groepen op een oneigenlijke wijze het besluitvormings- of het uitvoeringsproces van de overheid of haar organen gaan beïnvloeden. De beslissing over een aanbesteding of order wordt oneigenlijk beïnvloed, er wordt gebruik gemaaki van gaten en vaagheden in subsidieregelingen, of er is sprake van vriendjespolitiek. De consequentie van deze praktijken is dat afbreuk wordt gedaan aan de goede trouw en onpartijdigheid van de overheid en haar organen. Met andere woorden, er is sprake van een (ernstige) aantasting van de bestuurlijke integriteit

44

Actieve belemmering van de overheid bij het uitvoeren van haar controlerende en opsporingstaak
Criminele groepen trachten op talrijke manieren om hun activiteiten at te schermen. In sommige gevallen wordt het optreden van de overheid actief bestreden bijvoorbeeld door contra-observatie, dreiging met geweld of bet corrumperen van functionarissen die betrokken zijn b!) de bestrijding van criminaliteit. Het actief belemmeren van de overheid bij de uitvoering van haar controlerende en opsporingstaak wordt beschouwd als een ernstige bedreiging voor de democratie en de rechtsstaat.

Maatschappelijke gevoeligheid
De maatschappelijke gevoeligheid kan bijvoorbeeld blijken uit aandacht m de media of parlement. Hierbij kan ook worden gedacht aan de wenselijkheid om aan internationale verdragsverplichtingen te voldoen.

Groep 3: O-7 punten

Fysieke en psychische schade aan personen binnen het criminele milieu. Het betreft hier met name fysieke en psychische schade bij daders door de gepleegde milieudelicten of het niet, dan wel onvoldoende in acht nemen van veiligheidsvoorschriften. Daarnaast kan er ook sprake zijn van het gebruik van onderlinge intimidatie of de toepassing van geweld door daders. Bij dit aspect betreft het personen die deel uit maken van het criminele milieu.

Aantasting integriteit dienstverlenende beroepsgroepen en openbare ambtsdragers
Het gaat hierbij om gevallen waarbij door criminele groepen een beroep wordt gedaan op bijvoorbeeld notarissen en/of advocaten ten behoeve van financiële transacties of het opzetten dan wel overnemen van bedrijven. Wanneer dergelijke personen werkzaam zijn voor of ondersteuning geven aan criminele groepen doet dit afbreuk aan de goede naam en de maatschappelijke functie van de beroepsgroep of het ambt.

Passieve belemmering van de overheid bij het uitvoeren van haar controlerende en opsporingstaak Criminele groepen kunnen zowel defensieve als offensieve contrastrategieën hanteren. Hier gaat het uitsluitend om het gebruik van defensieve contrastrategieën. Met andere woorden wanneer criminele groepen hun illegale activiteiten proberen te verheimelijken tegenover concurrenten en de overheid. Voorbeelden hiervan zijn constante wisseling van auto's om politiële observatie te bemoeilijken, het gebruik van dekmantels en zorgvuldigheid m communicatie en logistiek.

45

Negatieve gevolgen voor de (lokale) gemeenschap
Bij deze factor gaat het om nadelige gevolgen voor de economie, de volksgezondheid en de veiligheid alsmede om onrustgevoelens als gevolg van milieudelicten en daaraan gerelateerde vormen van criminaliteit (zoals financiële fraude). Tevens kan gedacht worden aan hinder en overlast door milieucriminaliteit.

Verstoring marktwerking
Dit aspect is nauw verweven met geldelijk gewin en geldelijke doorwerking. Door het handelen van criminele groepen kan de normale (en wettige) marktwerking verstoord worden. Zo kan gedacht worden aan het dumpen van alvalstoffen (zonder de benodigde bewerkingen), het onterecht verkrijgen van subsidies of het negeren van veiligheidsvoorschriften om de kosten te drukken. Het betreft hier milieugerelateerde economische vormen van concurrentievervalsing die de marktwerking kunnen beïnvloeden. De aantasting van de goede naam van een bedrijfstak omdat een of meer bedrijven uit deze sector veelvuldig in relatie worden gebracht met georeaniseerde misdaad of organisatie criminaliteit kan eveneens een verstoring van de marktwerking veroorzaken.

Geldelijk gewin en geldelijke doorwerking
Het betreft hier opbrengsten uit illegale handelingen die weer worden geïnvesteerd en derhalve een geldelijke doorwerking kunnen hebben in de bovenwereld.

Groep 4: O - 4 punten
Schade aan eigendom (stoffelijk en onstoffelijk) Het gaat bij deze factor om de (omvang van de) schade als gevolg van milieudelicten en de daaraan gerelateerde economische delicten (bijvoorbeeld fraude).

Materiële schade voor de overheid
Bij deze factor gaat het om de schade voorde overheid van crimineel handelen. Hierbij kan gedacht worden aan gederfde belastingsinkomsten bij fraude en het herstel van de schade door milieuverontreiniging. Aantasting van de integriteit van maatschappelijke organisaties

Voorbeelden van maatschappelijke organisaties zijn de vakverenigingen of bt'langen-organisaties zoals de Consumentenbond en Greenpeace.

Aantal strafbare feiten en de frequentie daarvan

BIJ deze factor geldt dat groepen die meer soorten misdrijven plegen en/of deze misdrijven vaker plegen per tijdseenheid (bijvoorbeeld een jaar) als ernstiger beschouwd worden. Activiteiten worden als structureel beschouwd indien deze met zijn gericht op een eenmalige (reeks van) illegale handelingen, maar gedurende een langere tijd meer malen wordt herhaald.

46

internationale dimensie
Activiteiten worden als internationaal beschouwd indien gocderen, diensten, personen of kapitaal de Nederlandse grens passeren in een criminele context. Dit criterium verwijst niet naar de nationaliteit of herkomst van betrokkenen. Hierbij kan worden gedacht aan afvalstoffen die illegaal in het buitenland worden gedumpt, of bewerkt of verwerkt.

Bijlage 3
Kenmerken grijze milieuzaken naar
zaakomschrijving afgesloten en lopende
onderzoeken UMC vanaf 01/01/2001

Niet toegevoegd in verband met vertrouwelijkheid.
Bijlage eventueel ver bij UMC en VKO.M-1OD.

Bijlage 4
Resultaten weging afgeronde en lopende zaken UMC vanaf
01/01/2001.

Weegfactoren afgeronde zaken 1

1. Zie voor naam zaak bijlage 3 en voor complete beschrijving indicatoren bijlage 2
   
2. Totaal aantal J (indicator is relevant)
   
3. Score groep 1. niet aanwezig 0. te verwachten 5. acuut 10. onomkeerbaar 15 punten. Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen dat bij de afgesloten zaken achteraf is bekeken of de dreiging aanwezig was. Te verwachten was, acuut of 'onomkeerbaar'. Zo kan het zijn dat in eerste instantie de dreiging verwacht was, maar achteraf bleek dat deze dreiging ongegrond was, De score is dan O. Bij lopende onderzoeken is dit logischerwijze nog niet vnn toepassing
4. Score groep 2 per onderwerp 2,5 punt, totaal maximaal 10 punten

   51       

52

Weegfactoren lopende zaken

Bijlage 5
Hoog scorende zaken:
Mangaan en Chroom

Zaak 1 Mangaan1

in de zomer van 2002 ontstonden grote problemen bi) Europese varkensmesterijen. Het probleem openbaarde zich het eerst in Nederland, waar zeugen stierven, biggen dood werden geboren, zeugen niet meer vruchtbaar werden en drachtige zeugen geen biggen meer konden werpen. Uit onderzoek bleek dat het varkensvoer besmet was met het verboden hormoon MPA. (2) De besmetting was veroorzaakt door de vermenging in Nederland van varkensvoer met MPA-houdende glucose, afkomstig van een bedrijf in België. Het besmette voer was vanuit Nederland tevens uitgevoerd naar België, Duitsland, Frankrijk, Denemarken, Spanje en Zweden. Het ministerie van LNV heeft een grootschalige recall-operatie opgezet om het besmette voer terug te halen. Vijftigduizend gezonde varkens werden afgemaakt. De affaire kostte de overheid en de varkenssector uiteindelijk tussen de 107 en 132 miljoen euro.

Modus O perand i

De oorsprong van de MPA-verontreimging ligt in Ierland bij een farmaceutisch bedrijf. Dit bedrijf houdt zich onder meer bezig met de coating van anticonceptiepillen. Hierbi) komen ongevaarlijke en afvalstromen vrij, waaronder een residu dat hormonale stoften zoals MPA en estradiol bevat.

De Ierse Environmental Protection Agency (EPA)3 heeft naar aanleiding van het MPA-schandaal ontdekt, dat de MPA-vrije afvalstroom vanaf november 1999 via een intermediair als groene lijst afval naar een bedrijf in België werd afgevoerd. De MPA-houdende stroom werd verbrand in vergunde verbrandingsinstallaties in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Uit een fax blijkt dat de MPA-houdende stroom vanaf juli 2000 echter ook naar België werd afgevoerd, onder de noemer 'sugar water', als groene lijst afval. (4)

1. Informatie afkomstig uit UMC, Rapportage üuickscan Mangaan, 25-06-2003
   
2. MPA staat voor Medroxy Progesteron Acetaat. MPA is een anticonceptiehormoon dat tevens een verboden groeihormooncomponent bevat. Toepassing in diervoeders is verboden.
   
3. Prelimmary Report on the Investigation into Contamination of the Food and Feed Chain with Pharmaceutical waste. EPA, 15 July 2002. Bron www.animal-health-online.de/drms/rinder/wyethreport.doc
   
4. België nieuw licht op dossier MPA-besmetting, LBA-actualiteiten 2002. nr. 31, 18-10-2002. Websüe ministerie van LNV

Uit onderzoek bleek dat de afvalstromen werden vervoerd als 'sugar water', 'non-hazardous for transport', 'green list' en 'non-regulated'. Tevens bleek dat ook de ongevaarlijke afvalstromen 'besmet' waren. Het rapport van de EPA vermeldde dat nog niet duidelijk is wie verantwoordelijk was voor het combineren/mengen/labellen van de niet-gevaarüjke met de gevaarlijke stromen. Op deze wijze werden jarenlang gevaarlijke, MPA-houdende, suikerafvalstromen illegaal naar België afgevoerd en verwerkt in glucose bestemd voor de voedingsmiddelenindustrie.

Het Belgische bedrijf produceerde glucosestroop voor de voedingsmiddelenindustrie uit suikerhoudende afvalstoffen, zoals afgekeurd snoep, maar ook uit de MPA-houdende glucose. Aanvankelijk leverde dit bedrijf de glucosesiroop aan de voedingsmiddelenindustrie (waaronder twee Belgische frisdrankproducenten), maar is daarmee medio 2001 gestopt vanwege kwaliteitsklachten. Begin mei 2002 ging het bedrijf failliet. Het is niet duidelijk waar de glucose tussen medio 2001 en medio 2002 werd afgezet.

Als gevolg van het faillissement moesten de opslagtanks verkocht worden. Hierin bevonden zich nog vijf vrachten glucose. Twee vrachten gingen naar een megavarkenshouder in Noord-Brabant en drie naar een andere megavarkenshouder in Zeeland. De glucose bevatte 900 ppm MPA. Dat is 900 gram MPA per ton of 0,9 gram per kilo. De handelswaarde van de vijf vrachten is ongeveer 16.000 euro. De siroop bevatte tevens 100 ppm (0,1 milligram per kilo) beta-oestradiol. Dat is een bekende maar verboden groeibevorderaar. Deze twee megavarkenshouders vervoerden vrachten naar andere bedrijven als zeugenhouders en vleesvarkensbednjven.

Op deze bedrijven ontstonden grote problemen: sterfte van zeugen, veel doodgeboren biggen, niet berig worden van gespeende zeugen en niet afbiggen van hoogdragende zeugen. Daarnaast werd door een van de megavarkenshouders vrachten besmet glucose onder GMP-vlag verkocht aan twee andere bedrijven. Daarmee kwam het hormoon in een breed kanaal zonder dat er enige verdere controle op plaatsvond, omdat er een GMP-label op zat.

Via een van de 'besmette' bedrijven ging 57 ton glucose naar een melasse-groothandel. Hier werd gemengd, verpompt en raakte een groot deel van de daar opgeslagen melasse besmet. De hele maand juni van 2002 werd besmette melasse uitgeleverd naar in totaal 65 mengvoerbedrijven en acht handelaren. De melasse bevatte 100 tot 500 ppb (0,1 tot 0,5 gram per ton)

5 GMP: Good Manufacturing Practice, een kwaliteitsborgingssysteem voor de veevoederindustrie. 8 Melasse is een dikke stroop die bi| de suikerbereiding overblijft en wordt gebruikt als grondstof voor voedingsmiddelenindustrie

MPA. Het geproduceerde mengvoer voor varkens en rundvee bevatte 2 tot l0 procent melasse, dus 5 tot 50 ppb in het mengvoer. De melasse ging ook naar rundveehouders, die het gebruikten bij het hakselen van graskuilen, en naar twee grasdrogerijen. In juli 2002 leverde het melassebedrijf melasse aan een ander bedrijf, dat er alcohol uit stookte. Daardoor raakten de bijproducten die ontstaan bij de alcoholfabricage (tarwegistconcentraat en vinasse) besmet met MPA. Deze bijproducten werden weer naar de dierhouderij afgezet. Tarwegistconcentraat met een gehalte van 30 ppb MPA ging naar 67 varkenshouders. De vinasse die vrijkomt bij de alcoholproductie bevatte tot 170 ppb MPA. De vinasse werd uitgeleverd naar zeven mengvoerproductielocaties, waar het werd verwerkt in rundveevoer, dat uitgeleverd is naar duizenden bedrijven. Via de verschillende kanalen is het besmette voer bij in totaal 335 Nederlandse varkenshouders terechtgekomen. Besmette melasse is eveneens verkocht aan een bedrijf dat deze heeft verwerkt in verschillende sausen. Ondanks een terughaalactie kon niet voorkomen worden dat een deel ervan in de consumptieketen belandde.

Het onderzoek

Naar aanleiding van de MPA-affaire is strafrechtelijk onderzoek opgestart in Ierland, België en Nederland. De uitkomsten van het Ierse onderzoek zijn niet bekend. Het Belgische onderzoek is afgesloten; het dossier ligt momenteel bij de onderzoeksrechter. Het Nederlandse onderzoek werd uitgevoerd door de AID en richtte zich op de twee megavarkenshouders, de twee bedrijven die aan het begin stonden van het Nederlandse spoor dat de MPA-besmette glucose gevolgd heeft. Kort onderzoek naar de achtergrond wees uit dat bij zowel het ontstaan als de afwikkeling van de MPA-affaire door verschillende bedrijven strafbare feiten waren gepleegd. Om die reden is een voorstel geschreven voor een informatieonderzoek. In het kader van dit informatïeonderzoek is een literatuuronderzoek uitgevoerd naar de gevolgen voor de volksgezondheid van de blootstelling aan MPA en 17-beta-estradiol.

Hieruit kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Voor alle drie de onderzochte stoffen kan blootstelling (individuele stof of combinatie) leiden lot verstoring van het hormonale evenwicht. Ze kunnen een ongunstig effect hebben op diverse endocriene organen, zoals hypofyse, schildklier, bijnier en voortplantingsorganen. De symptomen als gevolg van directe blootstelling aan MPA doen zich voor op het gebied van de voortplanting.

7 Bron: De Gelderlander, 10 september 2002

57

menstruele cyclus, geslachtsorganen, urinewegen, hart en bloedvaten, maagdarmkanaal, huid, slijmvliezen en geestelijk welzijn. De stof is mogelijk carcinogeen. Blootstelling aan 17-þ-estradiol kan leiden tot aandoeningen aan vruchtbaarheid, secundaire geslachtskenmerken, ogen, huid, slijmvliezen, maagdarmknnaal en lever en kan leiden tot hoofdpijn, zwelling on kramp. Deze stof is bewezen carcinogeen. Afval van deze stof dient te worden verwerkt in een AVI met nabrander en gaswasser. Groeihormonen als estradiol en progesteron, die bij de vleesproductic worden gebruikt, hebben naar gelang van het geval endocriene, immunologische, neurobiologische, immunotoxische, genotoxische, kankerverwekkende en omwikkelingsremmende effecten. De risico's bestaan zelfs bij geringe doses, en voor geen enkele stof kan een kritische drempel worden vastgesteld. De bevolkingsgroep die het grootste risico loopt, zijn kinderen tot in de puberteit.

Conclusie

Uit het informatieonderzoek komt het beeld naar voren dat de MPA-affaire slechts een van de vele voorbeelden is van de malversaties in de productie van en handel in veevoeder. Er zijn aanwijzingen dat ernstige overtredingen van de diervoederwetgeving nog steeds plaatsvinden en een structureel karakter lijken te hebben. Medewerkers van de AID duiden de varkenssector aan als een van de grootste afvalverwerkers van Nederland.

Het spreekt voor zich dat het wegmengen van afvalstoffen in veevoeder potentieel schadelijk is voor de volksgezondheid en voedselveiligheid, en mogelijk ook het milieu. Het is eveneens schadelijk voor het imago van de veehouderijsector, waarin het ene na het andere schandaal elkaar in rap tempo op blijven volgen. De ophef die met zaken als BSE, varkenspest, de MPA-besmetting, de vogelpest en het gebruik van illegale groeihormonen gepaard gaat, illustreert dat voedselveiligheid een maatschappelijk zeer gevoelig onderwerp is. Deze schandalen brengen de sector en de overheid keer op keer financiële schade toe. Gezien de verwevenheid van de veehouderijsector met de politiek, en de grote invloed die op de politiek wordt uitgeoefend, bestaat bovendien het risico dar de bestuurlijke integriteit wordt aangetast. Dit risico wordt versterkt doordat betrokken bedrijven opereren op het grensvlak van afvalstoffen-, meststoffen- en diervoederwetgeving. Het wegmengen van afvalstromen in veevoer of bet uitrijden hiervan over land zijn activiteiten die onder verschillende wettelijke regimes vallen. Regulering en handhaving liggen dan ook bij verschillende bevoegde instanties, hetgeen kan leiden tot lacunes waarin normoverschrijdend gedrag niet wordt opgemerkt dan wel gehandhaafd.

Het wegmengen van afvalstoffen in veevoeder is bijzonder lucratief. Niet alleen worden duurdere grondstoffen uitgespaard, waardoor veevoeder

58

goedkoop kan worden geproduceerd, bovendien wordt geld verdiend met het afnemen van afvalstoffen. Dit werkt verstoring van de marktwerking in de hand.

Deze constateringen hebben geleid tot de conclusie dat er een noodzaak bestaat tot een nader onderzoek naar deze overtredingen, met aandacht voor het bovenregionale, grensoverschrijdende karakter. Ook is er voldoende aanleiding om nader onderzoek te doen naar het voorkomen van georganiseerde criminaliteit in de diervoederketen. Een dergelijk onderzoek past in de verhoogde aandacht van politiek en media voor voedselveiligheid die het gevolg is van hormoonschandalen zoals het MPA-schandaa], alsmede epidemieën in de veehouderijsector zoals gekke koeienziekte, varkenspest en vogelpest.

Zaak 2 Chroom 9

In december 2000 werd een criminaliteitsbeeldanalyse opgesteld door de Landelijke Miheugroep (nu UMC) waaruit bleek dat er onvoldoende inzicht bestond in de overtredingen van luchtemissienormen. Voor deze criminaliteitsbeeldanalyse zijn onder andere de resultaten van vijf strafrechtelijke onderzoeken bestudeerd. Hieruit kwam naar voren dat de onderzochte bedrijven structureel luchtemissievoorschriften overtraden. Verder bleek dat deze bedrijven maatregelen hadden getroffen om hun emissiereducerende voorzieningen zodanig te manipuleren dat een gunstig beeld van hun milieuprestaties ontstond. Bij deze bedrijven ging het om ernstige en langdurige overtredingen.

De UMC en het Expertisecentrum zware milieucriminaliteit van het Landelijk Parket hebben een risicobeoordeling gemaakt van deze problematiek. Daaruit kwam naar voren dat bedrijven met milieurelevante luchtemissies in verhoogde mate kwetsbaar kunnen zijn voor zware milieucriminaliteit. De bereidheid om regels na te leven wordt gering geacht, er is geen sprake van adequate handhaving, sancties zijn over het algemeen laag en worden zelden opgelegd en emissiereducerende voorzieningen vergen voor de betrokken bedrijven zeer hoge investeringen.

Op basis van de analyse en risicobeoordeling van de UMC werd in januari 2001 in opdracht van de officier van Justitie aangevangen met een onderzoek naar de naleving van luchtemissienormen onder de projectnaam

8 In dit kader wordt opgemerkt dat de MPA-zaak voor de vaste commissie voor landbouw, Natuurbeheer en Visserij van de Tweede Kamer aanleiding was om een voorstel in te dienen voor een onderzoek naar de diervoederketen 9 Informatie alkomsi>g uit: UMC. Start proces-verbaal Chroom, I5-11-2002

"Argon". Op basis van dit onderzoek is een bedrijf geselecteerd voor nader onderzoek.

Het betreffende bedrijf is gespecialiseerd in de verwerking c.q. recycling van een aantal metalen die zich in het afvalstadium bevinden. De kerntaak van het bedrijf ligt bij de verwerking van kwikhoudende afvalstoffen zoals zilveroxide-batterijen, dentaalamalgaam, verontreinigd kwik, thermometers, bloeddrukmeters en kwikhoudende residuen. Daarnaast vindt in de inrichting verwerking van drums en cartridges uit kopieerapparaten plaats, waarbij het aluminium wordt gescheiden van coatings en plastic delen. Ook houdt het bedrijf zich bezig met de verwerking van lood tot blokken ballastlood, kielen voor zeiljachten en industriële toepassingen.

Bij het betreffende bedrijf zijn in de jaren 1996 en 1997 hoge overschrijdingen van de vergunningnorm (huidige norm 50 mgr/mO3, overschrijding respectievelijk l196 mgr/m03 en 1966/mgr/mO3) geconstateerd. In de daaropvolgende jaren zijn voornamelijk onderschrijdingen gemeten. De laatste meting waarvan de resultaten bekend zijn dateert van 2002 en hierin worden overschrijdingen tot en met 156% weergegeven.

Rapporteurs hadden concrete aanwijzingen om aan te nemen dat de omstandigheden waaronder met name in de periode van 1997 tot en met 1999 emissiemetingen zijn uitgevoerd met representatief waren voor wat betref: de hoogte van de kwikemissies en dat de onderschrijdingen uit die periode derhalve een te gunstig beeld van de werkelijkheid hebben laten zien. Tijdens metingen in 2002 zijn overschrijdingen op drie van de vier kwikemissiepunten geconstateerd. Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat bij het bevoegd gezag het inzicht in vervanging en onderhoud van de actief koolfilters lange tijd ontbrak, omdat het bedrijf hiervan - in strijd met de vergunning - geen logboek bijhield. Als gevolg hiervan is er geen zicht op de werkelijke emissies.

Uit aanvullende informatie uit handhavingsdossiers blijkt dat de meest recente emissiecijfers, uit 1999, niet bruikbaar zijn daar deze aan een verdunde luchtstroom zijn gemeten, terwijl de norm aan de onverdunde gereinigde kwikbeladen luchtstroom is gesteld. Het bedrijf heeft weliswaar een verruimde kwiknorm, maar geeft ook invulling aan de voorgenomen en vergunde verruiming van de capaciteit. Het bedrijf heeft in het verleden en recentelijk herhaaldelijk en structureel de emissiegrenzen fors overschreden. Er zijn constateringen geweest van overtredingen die waarschijnlijk een negatieve invloed hebben op de rookgasreiniging en een verhoogde kwikemissie kunnen veroorzaken. Gebleken is dat het bedrijf zich pas dan aan een vergunningvoorschrift houdt wanneer er strak op dat voorschrift gehandhaafd wordt. Aangezien er sinds jaren niet meer üp luchtemissics wordt gehandhaafd is het aannemelijk dat het bedrijf zich

60

op dit moment regelmatig en structureel niet aan de vergunningvoorschriften houdt.

Aanwijzing voor vermoedelijk gepleegde strafbare feiten
Gelet op het vorenstaande wordt vastgesteld dat er aanwijzingen zijn dat het bedrijf de aan de Wm-vergunning verbonden emissienorm voor kwik overtreedt, zoals neergelegd in voorschrift 3.3. Het al dan niet opzettelijk overtreden van voorschriften gesteld in de Wm-vergunning is verboden op grond van artikel 18.18 Wm, hetgeen strafbaar is gesteld bij artikel l a onder lc van de Wet op de economische delicten.

In augustus 2002 werd de politie in kennis gesteld van het feit dat een werknemer van het bedrijf was aangehouden ter zake verduistering in dienstbetrekking. Tijdens zijn verhoor gaf deze persoon aan veel informatie te bezitten omtrent milieuhygiënische misstanden bij het bedrijf en dat hij deze informatie aan de politie wilde vertellen. Afgesproken werd hem te verhoren op het moment dat het onderzoek ter zake verduistering in dienstbetrekking was afgerond. Naast deze persoon zijn nog twee ex-werknemers van het bedrijf gehoord. Deze getuigen wisten onder meer te vertellen dat er op grote schaal fiscaal werd gesjoemeld er illegale stromen kwik, kwikboter en amalgaan (uit Frankrijk) worden meegenomen m het productieproces. Daarnaast is er sprake van grootscheepse verontreinigingen en zeer onveilige werkomstandigheden. De directeur van het bedrijf heeft deze problemen niet of nauwelijks aangepakt. Zo stond het regelmatig blauw en geel van een penetrante rook. In verband met de Arbo-wetgeving werden elke twee maanden bloed- en urinemonsters genomen van de medewerkers. De directeur van het bedrijf wilde de uitslagen hiervan niet bekend maken. Het bleek al snel dat er elke keer een hoger kwikgehahe werd gemeten. Zo was bij twee personeelsleden de limiet van 50 overschreden met een waarde van 200, Er werden teven regelmatig ontploffingen gezien in de loodoven omdat tijdens de opslag vocht tussen het werklood was gekomen. Er was derhalve sprake van een zeer gevaarlijke werksituatie.

Op basis van de afgelegde verklaringen werd m overleg met de officier van justitie besloten het voorbereidende onderzoek over te dragen aan de VROM-IOD die een strafrechtelijk onderzoek zal leiden naar dit bedrijf.

61