Vierde Nota Waterhuishouding dit najaar naar de Kamer Het Nederlandse waterbeleid ter discussie "De Vierde Nota Waterhuishouding was een hele bevalling", vindt minister Jorritsma. "Maar goed beleid moet je niet bij het vuilnis zetten, je moet er op voortbouwen. Daarom stroomt de Vierde Nota voort in de bedding van de Derde." Toch heeft het Nederlandse bedrijfsleven heel wat aanmerkingen op de Vierde Nota. Technisch Weekblad zet de belangrijkste kritiekpunten op een rijtje. Jeroen Bezem In september vorig jaar verscheen onder de titel 'Waterkader' het regeringsvoornemen betreffende de Vierde Nota Waterhuishouding. Enige maanden later presenteerde milieuminister De Boer het Nationaal Milieubeleidsplan 3. Een vergelijking van deze twee beleidsstukken geeft een opmerkelijk beeld. Men zou kunnen zeggen dat de integratie van het milieubeleid op overheidsniveau een feit is: als het gaat om zaken als waterzuivering, verdroging en de emissies van verontreinigende stoffen naar water, dan lijkt het ministerie van Verkeer en Waterstaat inmiddels een veel belangrijkere rol te spelen dan VROM. Voor een analyse van het Nederlandse regeringsbeleid voor het milieucompartiment 'water', kan men beter de Vierde Nota uit de kast pakken dan het NMP3. Tot eind januari 1998 hadden alle betrokken en geïnteresseerde partijen - lagere overheden, brancheorganisaties, belangenverenigingen, bedrijven en particulieren - de mogelijkheid op de conceptversie van de Vierde Nota te reageren. Van die mogelijkheid is door veel belanghebbenden gebruik gemaakt: er zijn bij het Inspraakpunt Verkeer en Waterstaat 99 reacties binnengekomen. Deze reacties zijn gebundeld en geregistreerd en vervolgens in een werkdocument samengevat. Beleidsambtenaren van V&W werken thans, samen met collega's van andere departementen (met name VROM), aan een Nota van Antwoord. Mede op basis van de inspraak op en de adviezen over het regeringsvoornemen, zal dan uiteindelijk de regeringsbeslissing NW4 worden opgesteld. Het is de bedoeling dat dit stuk eind september door de minister van V&W ter goedkeuring aan het parlement wordt aangeboden. Twee lijnen centraal "De Vierde Nota Waterhuishouding is een hele bevalling geweest", zei minister Jorritsma in oktober op de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen. "Maar de Derde Nota is daarmee geen verleden tijd geworden. Goed beleid moet je niet bij het vuilnis zetten, je moet er op voortbouwen. Daarom stroomt de Vierde Nota voort in de bedding van de Derde. Met de nieuw toegevoegde bescherming tegen hoogwater, zijn nu alle aspecten van de waterhuishouding in één nota samengebracht. Nieuw is ook de introductie van gebiedsgericht waterbeleid." "Verder staan twee lijnen nadrukkelijk centraal in de Vierde Nota", vervolgde de bewindsvrouw. "De eerste is om zo natuurlijk mogelijk om te gaan met onze watersystemen. Ons streven naar duurzaamheid is ingegeven door de zorg voor het water zelf. Als je tegen natuurlijke processen in werkt, tast je de wezenlijke waarden en de kwaliteit van de watersystemen aan. Het kost meestal meer, en het is een aanslag op het zelfherstellend vermogen van zowel watersystemen als de kust. Het is een beetje zoals met de intensieve veehouderij; het rendement is wel hoog, maar uiteindelijk ligt de varkenspest op de loer. De tweede lijn bouwt voort op de concepten van watersystemen en stroomgebieden. In de Vierde Nota staan watersystemen centraal op verschillende schaalniveaus. We beginnen daarbij met een tot nu toe veronachtzaamd gebied, het water in de stad. Daarna schalen we op. Via de regionale en de grote nationale wateren, naar de zeeën en de oceaan." Stimuleren Jorritsma is persoonlijk zeer gecharmeerd van de nieuwe invalshoek die is gekozen bij de Vierde Nota: "We richten ons niet meer primair 'op het aanpakken van knelpunten'. Daarbij zie je als het ware de zwarte onweersbuien al meteen somberen. In plaats daarvan mikken we erop om 'positieve ontwikkelingen te stimuleren'. Zeg nou zelf, dat klinkt toch veel gezelliger. En het werkt nog beter ook. Voorwaarde is wel dat alle overheden, van hoog tot laag, bereid zijn tot samenwerking. En het beleid ook concreet gestalte willen geven in ontwikkelings- en beheersplannen." De minister is echter niet in staat om alles als 'gezellig' te presenteren. "Helaas zijn er geen extra middelen voor de verontreinigde waterbodems", moet zij toegeven. "De problematiek is simpel: onderhoud aan de vaargeul wordt moeilijk, het ecosysteem wordt belast en waar laten we de baggerspecie? Een groot depot zoals IJsseloog schiet al aardig op. Maar met een paar grote depots zijn we er niet. We zoeken ook naar bergingsmogelijkheden op kleinere schaal." "Ook de Wet verontreiniging oppervlaktewater behoeft aanpassing. Met name om duidelijkheid te scheppen in een kwestie die de gemoederen nogal bezig heeft gehouden: wie is er verantwoordelijk voor de zuivering van afvalwater. Bedrijven willen in deze markt gaan stappen en komen daarmee in concurrentie met de waterschappen. In de Vierde Nota is hierover een duidelijke lijn uitgezet die in de Wvo zal worden doorgetrokken. Te weten: de zuivering van het water dat burgers en kleine bedrijven lozen op de riolering, is een verantwoordelijkheid van de waterschappen. Spreken we echter over bedrijfsafvalwater, dan is de zuivering een zaak van de bedrijven zelf. Ze krijgen de vrijheid om dit door derden te laten doen, andere bedrijven dus, maar men kan evengoed kiezen voor het waterschap. Ik zie het als mijn taak om te zorgen dat de waterschappen onder gelijke voorwaarden kunnen concurreren op deze nieuwe markt. Een aanpassing van de Wvo-heffing is daarbij zeker niet uitgesloten." Concurrentie Met die laatste opmerkingen gaat de minister in de ogen van werkgeversorganisatie VNO-NCW een stap te ver. In een reactie op het regeringsvoornemen stellen de werkgevers dat het streven moet zijn om alle taken in de 'waterketen', dus ook de zuivering, zoveel mogelijk onder concurrentie te laten uitvoeren. Dat is volgens VNO-NCW mogelijk als het zuiveringsbeheer financieel wordt losgekoppeld van het waterkwaliteitsbeheer. "Dan zal blijken dat de markt dat uiteindelijk beter en goedkoper kan", stelt VNO-NCW-voorzitter drs. J.C. Blankert. "Bij het ontwikkelen van nutsbedrijven voor rioleringsbeheer, drinkwatervoorziening en waterzuivering zijn tariefvaststelling en aansturing van de uitvoering géén regietaken van de overheid." "Bij het zuiveringsbeheer moet een scherpe scheiding worden gemaakt tussen regie en uitvoering", meent Blankert. "De regiefunctie is een taak van de overheid, in dit geval het waterschap. Deze moet het nodige regelen opdat gezuiverd wordt waar dat nodig is. De uitvoering daarvan, ook van de zuivering van communaal afvalwater, zien wij niet als een kerntaak van de overheid." Ook een verhoging van van de lozingsheffing is in de ogen van de werkgevers 'uit den boze'. Blankert: "Er is nu een wetsvoorstel in voorbereiding dat voorziet in een verhoging van het tarief van de rijksheffing. De reden is gelegen in de afname van het aantal in de heffing te betrekken inwonerequivalenten en vervuilingseenheden. De huidige heffing kan daardoor niet langer voorzien in financiering van de kosten van het waterkwaliteitsbeheer. De saneringsinspanningen worden zo 'beloond' met een hogere heffing." "Al eerder hebben wij bezwaar aangetekend tegen continuering van de rijksheffing. Wij blijven pleiten voor een afschaffing van die heffing en voor een vergoeding van de kosten uit de algemene middelen. Dat neemt de spanning weg met het principe 'de vervuiler betaalt' en sluit aan bij de recente besluitvorming inzake de leges bij milieuvergunningverlening. Die legesheffing wordt immers ook vervangen door een vergoeding uit de algemene middelen. Bovendien gaat het hier om relatief lage bedragen." Nieuwe heffing Op het terrein van de emissies uit puntbronnen overweegt de regering de invoering van een nieuwe heffing op toxiciteit. Dat plan kan uiteraard evenmin rekenen op enthousiasme vanuit het bedrijfsleven. In het regeringsvoornemen schrijft de minister: 'Omdat de aandacht zal worden verlegd naar het gebruik van o.a. bioassays bij puntlozingen, wordt onderzocht of een heffing op toxiciteit kan worden ingesteld. Voordat dergelijke heffingen worden ingevoerd, zal de effectiviteit moeten worden afgewogen. Indien het resultaat positief is, zal daarvoor de Wvo worden aangepast'. De genoemde bioassays zijn laboratoriumtoetsen waarin organismen worden blootgesteld aan milieumonsters. De resultaten daarvan geven indicaties van bekende, gemeten stoffen én van onbekende, niet gemeten stoffen. De bioassays worden steeds meer toegepast bij de kwaliteitsbeoordeling van oppervlaktewater. Het ministerie van V&W heeft de Commissie Integraal Waterbeheer (CIW/CUWVO) gevraagd aanbevelingen uit te werken voor de toepassing van bioassays in monitoringsprogramma's. "Wij zijn geen voorstander van een heffing op toxiciteit", stelt VNO-NCW-voorzitter Blankert. "Een dergelijke heffing verhoudt zich namelijk niet tot het retributiekarakter ervan. Wij menen dat het vergunninginstrument toereikend is om ongewenste toxische effecten te beheersen." Normstelling Er zijn meer meningsverschillen tussen de regering en het bedrijfsleven, met name op de terreinen van het emissiebeleid en van de normering. Wat betreft dat laatste onderwerp richt het ministerie van V&W zich nadrukkelijk op het NMP3, waarin een uiteenzetting wordt gegeven over het systeem van normstelling voor stoffen in het milieubeleid. De hoofdlijnen van dat systeem gelden ook voor het waterbeleid. Overigens ondergaan volgens de minister de meeste elementen van het normenstelsel voorlopig geen verandering. Het gaat dan met name om de wettelijk vastgelegde, grotendeels op EU-richtlijnen gebaseerde, normen voor de kwaliteit van oppervlaktewater waaraan bepaalde functies zijn toegekend (zoals drink-, zwem- en viswater) en voor de lozingen van zwarte-lijststoffen, zuurstofbindende stoffen, fosfaten en stikstofverbindingen uit stedelijk afvalwater. Ook aan het hanteren van de niet wettelijk vastgelegde normen in de richtlijnen van de CIW/CUWVO voor lozingen door verschillende categorieën bedrijven, zal volgens de minister voorlopig niets veranderen. Het departement wijst erop dat het woord 'voorlopig' in deze context zeer belangrijk is, omdat momenteel in EU-verband wordt gewerkt aan een nieuwe opzet van de waterregelgeving. De gevolgen daarvan voor het nationale beleid zullen over zo'n twee jaar duidelijk zijn. Voor wat betreft de normeringsonderdelen die niet wettelijk zijn vastgelegd en die betrekking hebben op de kwaliteit van het oppervlaktewater, wil de regering de systematiek wél aanpassen. De minister stelt echter vast dat de huidige grenswaarde en het voortschrijdende karakter ervan zich niet goed laten lenen voor prioriteitstelling. 'De waarde voor microverontreinigingen ligt namelijk vrij willekeurig tussen het maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) en het verwaarloosbaar risiconiveau (VR)', zo schrijft de minister. 'Deze ongelijkwaardige positionering per stof leidt tot een weinig eenduidige beoordeling van de water- en waterbodemkwaliteit, en maakt de grenswaarde daardoor minder geschikt voor een op risico's gebaseerde prioritering van de emissiereducties. Voor milieu-eigen stoffen, zoals nutriënten en zware metalen, is het bovendien nodig meer rekening te houden met de lokale natuurlijke achtergrond.' De samenstellers van de Vierde Nota stellen daarom voor om voor microverontreinigingen in het vervolg uit te gaan van twee ijkpunten: het minimumkwaliteitsniveau en de streefwaarde. Het minimumkwaliteitsniveau moet dan worden gebaseerd op het MTR en de streefwaarde op het VR. Beide niveaus moeten volgens de minister op wetenschappelijke gronden worden vastgesteld en nationaal worden afgestemd. Het VR is daarbij een factor 100 beneden het MTR, waardoor volgens de regering een veiligheidsmarge is ingebouwd die rekening houdt met combinatietoxiciteit en accumulatie in ecosystemen. Het MTR wordt alleen bijgesteld als er nieuwe wetenschappelijke inzichten zijn en/of als internationale afstemming van de normen hiertoe aanleiding geeft. Inspanningsverplichting Het nastreven van het MTR moet volgens de regering gaan gelden als een inspanningsverplichting voor de waterbeheerder. Daarbij vormt de mate van overschrijding van het MTR een belangrijk toetsingsinstrument voor het brongericht beleid. Het Nederlandse bedrijfsleven is hier niet gelukkig mee. Zo wijst drs. ing. G. van Voorbergen, hoofd Stafbureau Economische en Technische zaken van de metaal-elektrowerkgeversvereniging FME-CWM, het opnemen van MTR's in zowel de Vierde Nota als het NMP3, nadrukkelijk af. In reactie op het regeringsvoornemen stelt hij: "Die MTR's worden voorgesteld in het kader van de Integrale Normstelling Stoffen (INS). Maar aangezien bij het opstellen van de MTR's geen relatie is gelegd naar de economische aspecten, de technische haalbaarheid, de ontwikkeling van normen in de ons omringende landen en hierover nog geen politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden, kunnen deze normen niet zonder meer worden toegepast. Bovendien stelt de regering zelf vast dat de gevolgen van de in EU-verband nieuw opgezette waterregelgeving pas over twee jaar duidelijk zullen zijn. Dat versterkt in onze ogen de noodzaak van een terughoudend optreden van de overheid, zowel bij het formuleren van aangescherpte Nederlandse normen als voor het hanteren van deze normen in de tussenliggende periode." Emissies Een ander kritiekpunt van het bedrijfsleven betreft het emissiebeleid. De regering stelt dat in de voorbije jaren een forse verbetering van de waterkwaliteit was waar te nemen en dat de puntlozingen door industriële en communale bronnen in die periode duidelijk zijn afgenomen - iets waarmee het bedrijfsleven het van harte eens is. Maar de verontreiniging uit diffuse bronnen is volgens de regering nog steeds een groot probleem, dat een stevige aanpak verdient. Ook daarmee is het bedrijfsleven het eens. Regering en werkgevers verschillen echter van mening over de manier waarop. "In de Vierde Nota wordt aangegeven dat het gebiedsgericht beleid voor watersystemen op hoofdlijnen wordt gevormd door onder andere het 'voorzorgpricipe'," stelt Van Voorbergen (FME-CWM). "In de praktijk komt dat neer op streven naar nulemissie. Dit principe komt echter niet overeen met de vermelding elders in de Nota, waar wordt aangegeven dat het voor milieu-eigen stoffen nodig is om meer rekening te houden met de lokale achtergrondwaarden. Bovendien staat het voorzorgprincipe, zeker voor milieu-eigen stoffen, op gespannen voet met het productenbeleid zoals dat in nauw overleg tussen overheid en bedrijfsleven wordt ontwikkeld". "Eén van de grote voordelen van dat productenbeleid, behalve dat het een effectieve methode is om te komen tot een uitgebalanceerde optimalisatie van de milieuaspecten van producten, is dat de bestaande economische verhoudingen niet worden verstoord. Het milieuaspect van een product wordt immers mede ingezet als 'innovatiemotor', zodat naast de vermindering van de milieubelasting ook versterking van de concurrentiepositie kan plaatsvinden. Kortom, wij vinden dat het voorzorgprincipe terughoudend moet worden gehanteerd. Onze voorkeur gaat uit naar een effectgericht emissiebeleid, waarbij een duidelijke relatie wordt gelegd tussen de emissies en de effecten hiervan op het ecosysteem." VNO-NCW-voorzitter Blankert is het met hem eens: "De tweeslachtigheid in het voorgestelde beleid moet worden weggenomen. Dat beleid is namelijk enerzijds gericht op voorzorg en preventie en anderzijds op de risicobenadering van het milieubeleid. Het risicobeleid zoals dat wordt gehanteerd in het milieubeleid, zou ook bepalend moeten zijn voor de koers van het waterbeleid." Integratie Op regeringsniveau is weliswaar steeds meer sprake van integratie van het milieubeleid, maar dit komt nog niet voldoende tot uiting in de wet- en regelgeving, meent werkgeversorganisatie VNO-NCW. Zij pleit voor een volledige integratie van de Wvo in de Wet milieubeheer. Daarover wordt in het regeringsvoornemen Vierde Nota met geen woord gerept. Het ministerie van V&W heeft het alleen over 'uitvoeren van Wvo en Wm' en over het 'in NW4 en NMP3 omschreven beleid'. Weliswaar wordt in de Vierde Nota gewezen op de noodzaak van samenhang tussen waterbeleid, milieubeleid en ruimtelijke ordening, maar als je de inhoud analyseert, blijkt die nogal sectoraal opgezet te zijn. Er is voor één belangrijke insteek gekozen: integratie van het waterbeleid. Maar integratie moet 'over-en-weer' gebeuren, meent het bedrijfsleven. Volgens VNO-NCW moeten de normen voor de kwaliteitsbeoordeling van het oppervlaktewater passen in een integrale benadering van het milieubeleid voor alle compartimenten. En moet zoals gezegd de Wvo worden geïntegreerd in de Wet milieubeheer. Bovendien stellen de werkgevers vast dat bij de toekomstige planvorming op het gebied van milieu- en ruimtelijke ordeningsbeleid integratie reeds wordt nagestreefd. Daar moet in hun ogen voortaan ook het waterbeleid bij worden betrokken. Als het aan het Nederlandse bedrijfsleven ligt, mag die integratie nog een stapje verder gaan, geheel in de geest van de ontwikkelingen op milieugebied van de laatste tien jaar. In het kader van het doelgroepbeleid zijn in die periode vele convenanten afgesloten. In die convenanten staan meestal ook uitgebreide reductiedoelstellingen met betrekking tot de emissies naar water. Bovendien zijn de convenanten gebaseerd op de invoering van kwalitatief goede bedrijfsmilieuzorgsystemen. Die ontwikkeling, geplaatst naast de internationale ontwikkelingen op het terrein van bedrijfsmilieuzorg (ISO 14000 en BS 7750), maakt in steeds meer gevallen een 'vergunning op hoofdlijnen' mogelijk. In een goed werkend milieuzorgsysteem moet immers alles goed zijn afgetimmerd. Het milieucompartiment 'water' hoort daar natuurlijk gewoon bij.