ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer) 29 september 1999 (1) 'Milieu - Richtlijn 76/464/EEG - Begrip lozing - Mogelijkheid dat lidstaat ruimere definitie van begrip lozing dan in de richtlijn vaststelt' In zaak C-231/97, betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-verdrag (thans artikel 234 EG) van de Nederlandse Raad van State, in het aldaar aanhangig geding tussen A.M.L. van Rooij en Dagelijks bestuur van het waterschap de Dommel, in tegenwoordigheid van: Gebr. Van Aarle BV, om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 1, lid 2, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), wijst HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer), samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, kamerpresident, G. Hirsch (rapporteur) en R. Schintgen, rechters, advocaat-generaal: A. Saggio griffier: L. Hewlett, administrateur gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door: A. M. L. van Rooij, vertegenwoordigd door hemzelf, de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door A. Bos, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, onderdirecteur internationaal economisch recht en gemeenschapsrecht bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en R. Nadal, adjunct-secretaris buitenlandse zaken bij deze directie, als gemachtigden, de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Rotkirch, ambassadeur, hoofd van de dienst juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. zur Hausen, juridisch adviseur, als gemachtigde, bijgestaan door J.J. Evrard, advocaat te Brussel, gezien het rapport ter terechtszitting, gehoord de mondelinge opmerkingen van A. M. L. van Rooij, vertegenwoordigd door hemzelf; het Dagelijks bestuur van het waterschap de Dommel, vertegenwoordigd door A. P. L. Verkaik, als gemachtigde; de Gebr. Van Aarle BV, vertegenwoordigd door K. Boon, ingenieur; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door J. S. van den Oosterkamp, assistent juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Finse regering, vertegenwoordigd door T. Pynnä, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, en de Commissie, vertegenwoordigd door G. zur Hausen, bijgestaan door M. van der Woude, advocaat te Brussel, ter terechtszitting van 25 november 1998, gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtszitting van 25 februari 1999, het navolgende Arrest Bij uitspraak van 17 juni 1997, ingekomen ten Hove op 25 juni daaraanvolgend, heeft de Nederlandse Raad van State krachtens artikel 177 EG-verdrag (thans artikel 234 EG) drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 1, lid 2, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23). Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep dat door A. M. L. van Rooij is ingesteld tegen het besluit waarbij het Dagelijks bestuur van het waterschap de Dommel (hierna: 'bevoegde autoriteit') het bezwaar heeft afgewezen dat hij had ingediend tegen een eerder besluit van deze autoriteit waarbij zij weigerde bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen ter bescherming van oppervlaktewater. Rechtskader Richtlijn 76/464 Richtlijn 76/464 heeft tot doel de waterverontreiniging te bestrijden. Zij is vastgesteld op de grondslag van de artikelen 100 en 235 EG-verdrag (thans artikelen 94 EG en 308 EG). Artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bepaalt: 'Behoudens artikel 8 is deze richtlijn van toepassing: op oppervlaktewateren in het binnenland, op territoriale zeewateren, op kustwateren, op grondwateren.' Artikel 1, lid 2, sub d en e, van deze richtlijn bevat de volgende definities van de begrippen 'lozing' en 'verontreiniging': 'lozing': iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht, met uitzondering van lozingen van baggerspecie, bedrijfsmatige lozingen vanaf schepen in territoriale zeewateren, het storten van afvalstoffen vanaf schepen in territoriale zeewateren; 'verontreiniging': het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd'. Ingevolge artikel 2 van richtlijn 76/464 dienen de lidstaten: 'alle passende maatregelen [te nemen] ter beëindiging van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage, en ter vermindering van de verontreiniging van genoemde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst II van de bijlage, overeenkomstig deze richtlijn, die slechts een eerste stap is om dit doel te bereiken'. Artikel 7, leden 1 en 2, van de richtlijn luidt: '1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen. 2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.' Artikel 10 van de richtlijn bepaalt: 'Een of meer lidstaten kunnen, in voorkomend geval, afzonderlijk of gezamenlijk, strengere voorschriften vaststellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd.' De Nederlandse wettelijke regeling De Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: 'WVO') is op 1 december 1970 in werking getreden. Bij wet van 24 juni 1981 (Stb. 1981, 414) zijn in de WVO een aantal wijzigingen aangebracht die noodzakelijk waren geworden door de vaststelling van richtlijn 76/464. Blijkens de stukken van de zaak geldt de WVO als een instrument tot omzetting van deze richtlijn in Nederlands recht. Ter bestrijding van de verontreiniging van oppervlaktewateren is het op grond van artikel 1 WVO verboden om zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in deze wateren te brengen. In het vergunningstelsel van de WVO wordt dienaangaande onderscheid gemaakt tussen: lozingen met behulp van een werk (artikel 1, lid 1, WVO) en lozingen anders dan met behulp van een werk (artikel 1, lid 3, WVO). Volgens artikel 24 WVO heeft het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 1 te verlenen, onder meer tot taak 'zorg te dragen voor de bestuurlijke handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde met betrekking tot het betrokken brengen van stoffen in oppervlaktewater'. Artikel 25 WVO verwijst dienaangaande naar de artikelen 18.3 tot en met 18.16 van de Wet milieubeheer. Het besluit van 28 november 1974 ter uitvoering van de WVO (Stb. 1974, 709) bevat nadere bepalingen betreffende de lozingen anders dan met behulp van een werk. Ingevolge artikel 3, lid 1, van dit uitvoeringsbesluit is het verboden een stof die behoort tot de in de bijlage bij dit besluit opgenomen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, op welke wijze ook in enig oppervlaktewater te brengen. Het hoofdgeding Uit het dossier blijkt, dat Gebr. Van Aarle BV (hierna: 'bedrijf Van Aarle'), gevestigd te Sint-Oedenrode, een houtimpregneerbedrijf exploiteert. Om hout te verduurzamen wordt in het bedrijf een stoomfixatiemethode toegepast, waarbij gebruik wordt gemaakt van een 'superwolman'-zoutoplossing. Het beschikt daartoe over een op grond van de Wet milieubeheer verleende vergunning. Tijdens het impregneren van het hout komt stoom vrij die vervolgens direct dan wel indirect neerslaat op het nabijgelegen oppervlaktewater en inzonderheid op een achter het bedrijf Van Aarle gelegen sloot die 1 tot 2 meter breed is en gedurende een deel van het jaar droogstaat. Van Rooij woont naast het bedrijf Van Aarle. Aangezien volgens hem de stoom was verontreinigd met arsenicum, koper en chroom, welke stoffen voorkomen in lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464, diende hij een klacht in over de verontreiniging van de sloot en verzocht hij de bevoegde autoriteit om op grond van artikel 24 WVO ten aanzien van dit bedrijf bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen. De bevoegde autoriteit wees dit verzoek af bij besluit van 29 december 1994; het daartegen door Van Rooij ingediende bezwaar wees zij vervolgens af bij besluit van 21 april 1995. Daarop stelde Van Rooij tegen de afwijzing van zijn bezwaar beroep in bij de Raad van State. Volgens Van Rooij is zowel het direct neerslaan van verontreinigde stoom op oppervlaktewater, als het indirect via een hemelwaterriool in het oppervlaktewater brengen van stoom die is neergeslagen op in de buurt van het bedrijf Van Aarle gelegen terreinen en daken, aan te merken als een lozing waarvoor ingevolge de WVO een vergunning vereist is. Dienaangaande merkt de Raad van State op, dat hij in een eerder geschil tussen dezelfde partijen bij uitspraak van 28 oktober 1994 heeft verklaard, dat het in de lucht brengen van verontreinigde stoom een 'brengen in oppervlaktewateren' is, waarvoor ingevolge de WVO een voorafgaande vergunning vereist is. Van oordeel dat voor het geding het begrip 'lozing' in de zin van richtlijn 76/464 diende te worden uitgelegd, heeft de Nederlandse Raad van State besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen: Dient het begrip .lozing' in artikel 1, lid 2, onder d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, aldus te worden uitgelegd, dat daaronder valt het neerslaan van verontreinigde stoom op oppervlaktewater? Is daarbij relevant de afstand waarop de stoom in kwestie neerslaat op het oppervlaktewater? Valt onder het begrip .lozing' stoom die eerst neerslaat op terreinen en daken, en vervolgens via een hemelwaterriool, hetzij van de betrokken inrichting, hetzij van woonhuizen of andere gebouwen, in het oppervlaktewater geraakt? Is voor de beantwoording van deze vraag van belang of de verontreinigde stoom via het hemelwaterriool van de betrokken inrichting of via dat van derden in het oppervlaktewater komt? Indien de vragen 1 en/of 2 ontkennend worden beantwoord, is het toegelaten dat in de nationale wetgeving een andere, meer omvattende betekenis wordt toegekend aan het begrip .lozing' dan in de richtlijn?' De eerste vraag Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechterlijke instantie in wezen te vernemen, of het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus dient te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die op oppervlaktewater neerslaat, daaronder valt, en/of de afstand tussen de plaats waar deze stoom wordt uitgestoten en het water waarop hij neerslaat, daarbij relevant is. Het begrip 'lozing' wordt in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 omschreven als 'iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht'. In zijn arrest Nederhoff (C-232/97, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 37), dat op dezelfde dag is uitgesproken als onderhavig arrest, heeft het Hof geoordeeld, dat het begrip 'lozing', dat in artikel 1, lid 2, van richtlijn 76/464 wordt omschreven, aldus dient te worden opgevat, dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of lijst II van de bijlage bij deze richtlijn genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is, worden gebracht. Wat de feiten van het hoofdgeding betreft, wordt niet betwist, dat de emissie van stoom wordt veroorzaakt door een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk het proces waarmee het hout door personeel van het bedrijf Van Aarle met een verduurzamende zoutoplossing wordt geïmpregneerd, waarbij een stoomfixatiemethode wordt toegepast, noch dat de uitgestoten stoom arsenicum, koper en chroom bevat, welke stoffen voorkomen in lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464, en evenmin dat deze stoom neerslaat op onder de werkingssfeer van deze richtlijn vallend oppervlaktewater, wanneer de achter het bedrijf Van Aarle gelegen sloot niet droogstaat. De Franse regering betwist evenwel, dat de emissie van stoom in een situatie als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, als een lozing in de zin van richtlijn 76/464 kan worden aangemerkt. Zij stelt in het bijzonder dat deze richtlijn, gelet op de titel ervan, waarin wordt gesproken van stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden 'déversées', enkel betrekking heeft op de verontreiniging die wordt veroorzaakt door een lozing van vloeibare stoffen in een ander vloeibaar milieu. In casu wordt de verontreiniging haars inziens evenwel veroorzaakt door stoom en niet door vloeibare stoffen. Dienaangaande zij opgemerkt, dat zo de term 'déversées' in de Franse titel van richtlijn 76/464 in het algemene spraakgebruik lijkt te pleiten voor de door de Franse regering voorgestane uitlegging, deze term niettemin niet uitsluitend wordt gebruikt voor handelingen met vloeibare stoffen en eveneens kan gelden voor vaste stoffen. Ook wordt in de Nederlandse, de Deense en de Griekse versie van de richtlijn een term gebruikt — respectievelijk 'geloosd', 'udledning', 'åê÷Ýïíôáé' — die inhoudt, dat de betrokken stof in vloeibare staat verkeert. Niettemin wordt een dergelijke uitlegging niet bevestigd door de titel van de richtlijn in de andere taalversies. De termen 'discharged' (Engelse versie), 'Ableitung' (Duitse versie), 'vertidas' (Spaanse versie), 'scaricate' (Italiaanse versie), 'lançadas' (Portugese versie), 'utsläpp' (Zweedse versie) en 'päästettyjen' (Finse versie) houden niet noodzakelijkerwijze in, dat de betrokken stof in vloeibare staat verkeert. Gelet op deze semantische verschillen, moet worden onderzocht, of de door de Franse regering voorgestane uitlegging in overeenstemming is met het doel van de richtlijn. Een uitlegging die de werkingssfeer van richtlijn 76/464 zou beperken tot de lozing van gevaarlijke stoffen in vloeibare staat zou indruisen tegen het door de richtlijn nagestreefde doel, namelijk, zoals blijkt uit de eerste overweging van de richtlijn, het verzekeren van de bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging, met name door bepaalde stoffen die persistent, toxisch en bioaccumuleerbaar zijn. Het is namelijk niet aannemelijk, dat deze stoffen, die in de bijlage bij de richtlijn worden genoemd, enkel in vloeibare staat gevaarlijk zijn voor het aquatisch milieu van de Gemeenschap. Daaruit volgt, dat richtlijn 76/464 betrekking heeft op de lozing van alle in de bijlage daarbij genoemde gevaarlijke stoffen, ongeacht de staat waarin zij verkeren. De Franse regering betoogt ook nog, dat de verontreiniging door stoom in een situatie als die waarom het in het hoofdgeding gaat, zich in eerste instantie voordoet in de atmosfeer en pas later in het oppervlaktewater komt. Zo gezien zou het niet om een lozing in de zin van richtlijn 76/464 gaan, doch zou het een situatie betreffen, waarop richtlijn 84/360/EEG van de Raad van 28 juni 1984 betreffende de bestrijding van door industriële inrichtingen veroorzaakte luchtverontreiniging (PB L 188, blz. 20), toepassing zou dienen te vinden. De door de Franse regering aangevoerde omstandigheid sluit niet uit, dat een fenomeen als waarom het in het hoofdgeding gaat, als lozing in de zin van richtlijn 76/464 moet worden aangemerkt, wanneer er sprake is van een verontreiniging van oppervlaktewater en deze direct of indirect wordt veroorzaakt door een aan een persoon toe te schrijven handeling. Wat het tweede onderdeel van de eerste vraag betreft, de afstand tussen het oppervlaktewater en de plaats van emissie van de verontreinigde stoom is slechts relevant voor de vraag of het uitgesloten dient te worden geacht dat de verontreiniging van het water volgens de algemene ervaringsregels als voorzienbaar kan worden beschouwd, hetgeen zou beletten dat deze verontreiniging wordt toegeschreven aan de veroorzaker van de stoom. Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord, dat het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus dient te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die op oppervlaktewater neerslaat, daaronder valt. De afstand tussen het oppervlaktewater en de plaats van uitstoot van de verontreinigde stoom is slechts relevant voor de vraag of het uitgesloten dient te worden geacht dat de verontreiniging van het water volgens de algemene ervaringsregels als voorzienbaar kan worden beschouwd, hetgeen zou beletten dat deze verontreiniging wordt toegeschreven aan de veroorzaker van de stoom. De tweede vraag Met zijn tweede vraag wenst de nationale rechterlijke instantie in wezen te vernemen, of het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus dient te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die eerst neerslaat op terreinen en daken en vervolgens via een hemelwaterriool in het oppervlaktewater terechtkomt, daaronder valt, en of het wat dat betreft van belang is dat het desbetreffende hemelwaterriool aan de betrokken inrichting dan wel aan een derde toebehoort. Gelet op de uitlegging die het Hof in punt 22 van dit arrest aan de term 'lozing' heeft gegeven en op de feitelijke context van het hoofdgeding, moet worden vastgesteld, dat de omstandigheid dat de verontreinigde stoom na op terreinen en daken te zijn neergeslagen via een hemelwaterriool dat aan de betrokken inrichting of aan een derde toebehoort, in het oppervlaktewater terechtkomt, niet belet dat de verontreiniging van dit oppervlaktewater het gevolg is van een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk de door het bedrijf Van Aarle verrichte impregnatie van hout. Bijgevolg dient op de tweede vraag te worden geantwoord, dat het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus dient te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die eerst neerslaat op terreinen en daken en vervolgens via een hemelwaterriool in het oppervlaktewater terechtkomt, daaronder valt. Wat dit betreft is het niet van belang of het desbetreffende hemelwaterriool aan de betrokken inrichting dan wel aan een derde toebehoort. De derde vraag Gelet op de antwoorden op de eerste twee vragen, behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord. Kosten De kosten door de Finse, de Franse en de Nederlandse regering alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer), uitspraak doende op de door de Nederlandse Raad van State bij uitspraak van 17 juni 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht: Het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, dient aldus te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die op oppervlaktewater neerslaat, daaronder valt. De afstand tussen het oppervlaktewater en de plaats van uitstoot van de verontreinigde stoom is slechts relevant voor de vraag of het uitgesloten dient te worden geacht dat de verontreiniging van het water volgens de algemene ervaringsregels als voorzienbaar kan worden beschouwd, hetgeen zou beletten dat deze verontreiniging wordt toegeschreven aan de veroorzaker van de stoom. Het begrip 'lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 dient aldus te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die eerst neerslaat op terreinen en daken en vervolgens via een hemelwaterriool in het oppervlaktewater terechtkomt, daaronder valt. Wat dit betreft is het niet van belang of het desbetreffende hemelwaterriool aan de betrokken inrichting dan wel aan een derde toebehoort. Kapteyn Hirsch Schintgen Uitgesproken ter openbare terechtszitting te Luxemburg op 29 september 1999. De griffier De president van de Zesde kamer R. Grass P. J. G. Kapteyn -------------------------------------------------------------------------------- 1: Procestaal: Nederlands.