De kreukbare overheid 21 juni 2003 De lessen na de parlementaire enquête naar bouwfraude Het wordt tijd om het Nederlandse zelfbeeld als integer land bij te stellen na de bouwfraude en de bouwenquête. Over niet-geïnformeerde commissieleden, de voorkennis van EZ en een fêteerlijst met 1.160 namen van politici en ambtenaren. Een voorpublicatie. 'Er moet rekening mee worden gehouden dat een deel van de corruptie en fraude ondergronds is gegaan.' door: Joep Dohmen en Jos Verlaan Als het nou in Italië was gebeurd, of in Frankrijk of Duitsland of misschien zelfs in België, dan hadden we het direct begrepen. Dan hadden we in Nederland kunnen reageren met een minzaam 'zie je wel, alweer die Italianen' of 'ach, die Belgen'. Passeer de grens bij Wuustwezel en je hebt gedonder. Maar het waren Nederlandse ambtenaren die op kosten van bouwbedrijven naar de hoeren gingen. Het waren Nederlandse bouwbedrijven die voor miljarden kartelafspraken maakten en rondreden met schaduwboekhoudingen in hun kofferbak.Het waren Nederlandse politici en oud-politici die commissaris of adviseur waren van de frauderende en omkopende wegenbouwers en aannemers en die de praktijken lieten passeren. En de accountants die de fraude afdekten in plaats van justitie te bellen, dat waren, ja alweer, Nederlandse accountants. Het wordt tijd het zelfbeeld van Nederland als integer land bij te stellen. De bouwfraude en corruptie waarmee Zuid-Limburg begin jaren negentig in opspraak kwam, week niet af van die in de rest van het land. Die conclusie mag getrokken worden uit de parlementaire enquête bouwnijverheid. Toen Maastricht in 1992 het bouwkartel in die stad ontmantelde, gaf de gemeente Amsterdam aannemers nog alle ruimte om een lucratief 'rioolkartel' op te zetten. Nagenoeg alle bouwbedrijven maakten prijs- en werkafspraken, zo heeft de parlementaire enquête afdoende duidelijk gemaakt. Bouwkartels waren per regio georganiseerd, zoals 'de Noord-Holland 8' of per stad, zoals in Maastricht en Amsterdam. Bovendien blijkt dat de bouwfraude in Nederland in de pas liep met die in het aangrenzende buitenland. In België en Duitsland werden op dezelfde schaal kartelafspraken gemaakt, met behulp van dezelfde technieken als smeren, fêteren en omkopen. Volgens de enquêtecommissie is corruptie in de bouw niet structureel, maar is er sprake van structureel smeren en fêteren. Die conclusie baseert ze op een handjevol dossiers dat tijdens de enquête boven tafel gekomen is. Maar aannemelijker is de constatering van de onderzoeksgroep-Van den Heuvel (hoogleraar Universiteit Maastricht) in het rapport 'Aard en omvang van onregelmatigheden in de bouwnijverheid', onderdeel van het eindrapport van de enquêtecommissie, dat sprake is van endemische corruptie in de bouw. Dat sluit ook aan bij bevindingen in onder meer Maastricht en München, waar bouwkartels konden floreren dankzij bestuurlijke of ambtelijke corruptie. Intussen omarmde het kabinet dit voorjaar de conclusie van de enquêtecommissie dat er geen sprake was van structurele corruptie: "Het zal duidelijk zijn dat het kabinet in het bijzonder verheugd is over de constatering dat er geen aanwijzingen zijn voor structurele integriteitsschendingen door ambtenaren." Daarmee gaat het kabinet een stap verder dan de commissie die concludeerde dat smeren en fêteren wél structureel waren. De enquêtecommissie oordeelde hard over de bouw die in zijn geheel had gefraudeerd en de overheid had bedonderd. De commissie oordeelde ook hard over de overheid. Er was "verbazing en verbijstering over de laconieke en passieve wijze waarop personen in de hoogste posities in het landsbestuur hiermee om zijn gegaan." Heel Nederland kon tijdens de openbare verhoren op tv bekijken hoe de toppers uit de politiek, de ambtenarij en de bouwnijverheid leden aan acuut geheugenverlies, niks hadden gemerkt van de praktijken of de feiten vergoelijkten. Namens de ministeries die jarenlang verzuimd hadden op te treden reageerde de overheid: de fraude was verwerpelijk en de prijsafspraken 'ongebreideld' en verankerd in een 'diepgewortelde cultuur'. Hoe diepgeworteld die cultuur was bleek toen de Nederlandse Mededingingsautoriteit in maart 2003, een halfjaar na de publicatie van het eindrapport van de enquêtecommissie, ontdekte dat bouwondernemers nog steeds kartelafspraken maakten. Na een tip waren bij verschillende ondernemingen belastende documenten gevonden van recente afspraken. Het kabinet moest constateren dat van een cultuuromslag geen sprake was. In het Kamerdebatr zei demissionair minister Henk Kamp van VROM nog steeds signalen te krijgen van bouwondernemers die vinden dat er niks mis was met de cultuur. Kamp toonde strijdlust en daadkracht. Hij wilde de bouwers één voor één voor de rechter slepen. "Iedere keer als u de wet overtreedt, zullen wij u pakken en als voorbeeld stellen voor de hele sector." Geheime nota bij EZ Over het aandeel van de overheid in de bouwfraude was het kabinet minder beslist. De overheid had "een te groot en - achteraf beschaamd - vertrouwen in de bedrijfstak" gehad, maar was helaas 'onwetend' gebleven van de kartelafspraken. Maar overheden, zowel lokaal, regionaal als landelijk, waren wel degelijk van de illegale praktijken op de hoogte. Dit blijkt onder meer uit een onderzoek eind jaren tachtig van de Europese Commissie naar de praktijken van de aannemers die voorvergaderden bij aanbestedingen. Lees de interne nota 'eg/aanbestedingsregeling upr' van 18 december 1989. De nota is opgesteld door de directie diensten van het Nederlandse ministerie van Economische Zaken en niet besproken door de enquêtecommissie. De Europese Commissie had ontdekt dat de aannemers de vergaderingen van de SPO (Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties, het bouwkartel dat tot 1992 in Nederland was toegestaan) gebruikten om prijsafspraken te maken die zelfs volgens de tolerante Nederlandse regels streng verboden waren. Deelprijzen en eenheidsprijzen werden afgestemd; 'niet zelden' werd opzettelijk onjuiste informatie verstrekt aan de opdrachtgevers. Definitieve offertes werden verhoogd of verlaagd. De interne nota is glashelder: "Klaarblijkelijk wordt er met de begrotingen geknoeid." De Europese Commissie stelde ook 'min of meer structurele samenwerking' vast tussen het bureau dat namens de SPO de prijsregelingen uitvoerde "en de syndicale kamer voor de bouwnijverheid in Antwerpen op het punt van de melding van prijsaanbiedingen". Ook alle grote aannemers uit België en Duitsland onderwierpen zich bij aanbestedingen in Nederland aan deze SPO-regels. Bovendien bleken Nederlandse aannemers die in het buitenland inschreven op opdrachten dat ook te melden in Nederland, bij de vereniging Nederlandse Aannemers Combinatie. Daarmee had de Nederlandse regeling mogelijk ook invloed op de handel tussen de EU-lidstaten, wat Europees verboden was. Het totaal aan toegestane opzetgelden (voor rekenvergoedingen en organisatiebijdragen) kon, volgens berekeningen van de Commissie, oplopen tot bijna 20 procent van de laagste prijsaanbieding. Aan rekenvergoedingen betaalden de opdrachtgevers in Nederland 136 miljoen euro per jaar, aan organisatiebijdragen 45 miljoen. De Commissie stelde vast dat de regeling in de hand werkte dat veel aannemers pro forma inschreven, enkel en alleen om een rekenvergoeding op te strijken. Daar was geen controle op mogelijk omdat de opdrachtgevers geen recht hadden de begrotingen in te zien van de aannemers die niet de laagste prijs hadden. Meer dan tien jaar later zou de enquête bouwnijverheid een geval van 'pro forma inschrijven' blootleggen. De Nederlandse opzet aan de heimelijke prijsopdrijving en concurrentiebeperkingen een einde te maken, door de bouw zelf legaal te laten vergaderen in SPO-verband, was volledig mislukt, concludeerde de directie diensten in 1989 in de interne nota. Dat kwam "deels ten gevolge van ontoereikende regelgeving, maar vooral door onvoldoende controle op de naleving van de regelgeving". Bij Economische Zaken ontstond twijfel over de werkwijze van de bouwsector, maar de onthutsende ontdekkingen van de Europese Commissie werden binnenskamers gehouden. Politiek en bouw hielden de rijen gesloten, tot het einde toe. Er zijn méér aanwijzingen dat de overheid op de hoogte was van de structurele bouwfraude. Het onderzoek van Bureau Van de Bunt, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, had in 1991 aangetoond dat op grote schaal verboden kartelafspraken werden gemaakt. De economische controledienst (ECD), onderdeel van Economische Zaken, had al in 1996 de schaduwboekhouding van wegenbouwer Merks uit het Gelderse Velddriel bij een huiszoeking gevonden. De ECD maakte proces-verbaal op, maar Economische Zaken ondernam geen actie. Datzelfde gold ook voor de schaduwboekhouding van Transport- en Aannemingsbedrijf J.B. Rutte uit Halfweg die in 1997 werd aangetroffen. Het ministerie deed er niets mee. Zes jaar later stonden de namen van Rutte en Merks in de schaduwboekhouding van Koop Tjuchem. Er was nog meer. In 1996 bleken ook vier wegenbouwers uit Limburg en één uit Nieuwegein verboden werkafspraken te hebben gemaakt, voorafgaand aan een opdracht van de gemeente Valkenburg aan de Geul. En Rijkswaterstaat, onderdeel van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, was op verschillende momenten in de jaren tachtig en negentig door aannemers gedetailleerd geïnformeerd over de bouwfraude, zo bleek uit de bouwenquête. Ook op lokaal niveau wisten overheden van de illegale afspraken. De rechtbank in Maastricht oordeelde in 1996 dat de gemeente Maastricht 'volledig en tot in detail' op de hoogte was van de kartelafspraken in die stad. En de afdeling beheer en uitvoering van de provincie Noord-Holland wist dat een vaste groep wegenbouwers onderling 'de markt verdeeld' had, zo bleek uit onderzoek van Ernst en Young. Daarnaast zag Rijkswaterstaat bouwfraude bij grote baggerbedrijven door de vingers, concludeerde Van de Bunt in 1991. Reden hiervoor was dat ambtenaren bij Rijkswaterstaat een 'traditionele verbondenheid' met bouwbedrijven hadden en 'een gunstig ondernemingsklimaat voor [...] de grotere baggerbedrijven' belangrijker vonden dan 'optimale mededinging.' Smeergeld aftrekbaar De overheid ondernam niets tegen de fraude in de bouw en zette zelfs een fiscale prikkel op het omkopen van ambtenaren. Tot de dag van vandaag staat de dienst toe dat de bedrijven de steekpenningen als aftrekpost opvoeren. Een wetsvoorstel dat een einde maakt aan de aftrekbaarheid moet nog worden behandeld. Bij de overheid - het ministerie van Financiën - was dus ook tot in detail bekend dat in heel Nederland grote sommen smeergeld betaald werden door bouwbedrijven om aan opdrachten te komen. De overheid had een dubbele moraal. Terwijl het ministerie van Financiën toestond dat steekpenningen werden afgetrokken, bestreed het openbaar ministerie het betalen en aannemen van steekpenningen. Maar een hoge prioriteit had dat niet. In de schaduwboekhouding zag justitie 'geen aanleiding' voor nader onderzoek, zo kreeg klokkenluider Ad Bos in juli 2001 te horen. Hij was al vanaf 1999 in contact met het openbaar ministerie. Het niet vervolgen van bouwbedrijven na de omvangrijke valsheid in geschrift en oplichting bij de aanleg van de spoortunnel bij Schiphol paste in het lakse beleid. In Limburg had de dienst tussen 1992 en 1995 veel te weinig mensen om alle onderzoeken te kunnen doen. Dit jaar meldde minister Donner van Justitie in het Kamerdebat nog steeds een tekort aan mankracht bij het openbaar ministerie in het onderzoek naar de schaduwboekhouding. Justitie en de Nederlandse Mededingingsautoriteit maakten noodgedwongen een selectie uit de honderden kartelafspraken en zouden maar een klein aantal bouwondernemingen vervolgen. Maar waarom had de overheid doelbewust niet ingegrepen en het de sector niet lastig gemaakt? Een verklaring ligt in de symbiotische verhouding tussen overheid en bouw, een van de belangrijkste sectoren in 's lands economie. De overheid was en is op velerlei manieren verstrengeld met de bouw. De sector heeft een grote politieke invloed en traditioneel nauwe banden met departementen als Verkeer en Waterstaat, VROM en Economische Zaken, en met lokale en regionale aanbestedende diensten. De sector heeft ook nauwe banden met individuele ambtenaren en bestuurders. Zowel in Den Haag als in provincie- en gemeentehuizen. Zo werd de overheid medeplichtig aan de bouwfraude, soms door zelf hand- en spandiensten te verrichten. De verhoren van de commissie en aanvullend onderzoek wezen uit dat in het hele land nauwe banden bestonden tussen politici, ambtenaren en aannemerij. Dezelfde cultuur als in Limburg begin jaren negentig werd vooral zichtbaar - deels fragmentarisch - in Noord- en Zuid-Holland en in Noord-Nederland, het werkterrein van Koop Tjuchem. Een cultuur waarin ambtenaren en politici onderling veel informele contacten onderhouden, die verworden tot vriendencircuits. Met elkaar eten, feesten, reizen en naar het bordeel gaan en elkaar dan opdrachten verstrekken. In dit verband is de samenstelling van het relatienetwerk van Koop Tjuchem veelzeggend. Het bedrijf had een 'fêteerlijst' waarop 1.160 politici en ambtenaren, vaak met huisadres en privé-telefoonnummer, vermeld staan. Tot de relaties behoorden de meeste burgemeesters van kleine en middelgrote gemeenten in het werkgebied van Koop: Noord-Holland en Noord-Nederland. Zij kregen jaarlijks hun presentjes en attenties. Dat gold ook voor vele tientallen wethouders in het gebied. Wat de genoemde gemeenten gemeen hadden was hun corruptiegevoelige manier van opdrachten aanbesteden. Veelal ondershands, niet openbaar, aan dezelfde wegenbouwers of aannemers met wie de ambtenaren en bestuurders al jarenlang zo bijzonder goed konden opschieten. De affaire rond Koop Tjuchem bood zicht op de situatie in Hoorn. Het stadje had de afgelopen twintig jaar een rijke voedingsbodem voor corruptie, met ingrediënten die in Limburg in de jaren negentig te vinden waren: een groeigemeente met grootschalige bouwprojecten, een aanbestedingsbeleid dat alle gelegenheid bood, een ontbrekend integriteitsbeleid, bestuurders die langdurig aan de macht waren en weinig politieke controle door een weinig kritische gemeenteraad. Opvallend in de affaires in onder meer Hoorn en Limburg is de betrokkenheid van zowel bestuurders als ambtenaren. Dat is in tegenstelling tot affaires bij Rijkswaterstaat, Rijksgebouwendienst of de gemeente Amsterdam. Bij deze drie overheden lijken corruptie en fraude in de bouw niet tot de politieke top te zijn doorgedrongen. Een mogelijke verklaring hiervoor kan de grote omvang van de laatste drie zijn: de verantwoordelijke politici hebben grotere afstand tot het concreet zakendoen. Een onderbouwing voor deze stelling is de gemeente Amsterdam. Van de politieke ambtsdragers van het centrale bestuur van de stad ontbrak op de 'fêteerlijst' van Koop Tjuchem ieder spoor. In plaats daarvan stonden er de namen op van 350 ambtenaren van gemeentelijke diensten en stadsdelen. Daar werden dan ook de zaken gedaan. Amsterdam had tot eind jaren negentig nooit aandacht voor corruptie die gerelateerd was aan de bouwsector of voor onregelmatigheden bij aanbestedingsprocedures. Geruchten daarover werden steevast afgedaan als roddel en achterklap. Pas na publicatie van de schaduwboekhouding van Koop bleek dat de bouwwereld de hoofdstad al tientallen jaren in haar greep had. De stad staat nog maar aan het begin van het oprollen van de netwerken rond de bouwfraude. Amsterdam laat ook zien dat de bouwfraude een onderdeel is van een breder integriteitsprobleem bij de overheid. Ook op andere terreinen waren dingen mis in de hoofdstad, bij het parkeerbeheer, het gemeentelijk vervoerbedrijf en het subsidiebeleid. Twaalf jaar bouwfraude en corruptie leidt tot de conclusie dat overheden kreukbaar zijn en over weinig zelfreinigend vermogen beschikken. In Limburg en Amsterdam moesten eerst de kranten vol staan met schandalen en moest justitie er aan te pas komen. Pas daarna drong tot het openbaar bestuur door dat er betere regels voor aanbestedingen en integriteit nodig waren. Bij de zaak over de schaduwboekhouding van Koop gedroeg de overheid zich net zo. Zonder klokkenluider en perspublicaties was de overheid niet in actie gekomen. Zelfs ná de bouwenquête vertonen overheden, zoals de provincie Noord-Holland, de riooldienst DWR in Amsterdam en het ministerie van VROM, afwerend gedrag. In plaats van openheid te geven over de misstanden bestaat de neiging ze te bagatelliseren en was er tevredenheid over het gevoerde beleid op het gebied van integriteit en aanbestedingen. Of de beterschap die het kabinet na het rapport van de enquêtecommissie heeft beloofd tot echte veranderingen gaat leiden is nog de vraag. Behalve goede beleidsvoornemens, zoals meer bevoegdheden voor de Nederlandse Mededingingsautoriteit en de komst van nieuwe aanbestedingsregels, is vooral een cultuuromslag nodig. Bij de bouwbedrijven, maar ook bij departementen en bij provincie- en gemeentehuizen. Ook daar moet doordringen dat het afgelopen moet zijn met de belangenverstrengelingen. Commissaris van de koningin Harry Borghouts van Noord-Holland sprak in 2002 over een periode van zeven jaar die het kost om cultuur binnen een organisatie te veranderen - sneller gaat het niet. De cultuur veranderen in een gemeenschap is nóg ingrijpender. Omgangsvormen die in generaties gegroeid zijn laten zich niet zomaar veranderen. Er moet dan ook rekening mee worden gehouden dat een deel van de corruptie en fraude ondergronds is gegaan. Waar vroeger innige relaties niet verstopt hoefden te worden, is dat nu wel het geval. Aangenomen moet worden dat ook in dat opzicht lessen getrokken zijn uit de affaires. Dit is een bewerkte versie van het slothoofdstuk 'De lessen' uit: Kreukbaar Nederland. Van bouwput tot beerput. Prometheus/NRC Handelsblad, ISBN 90 446 0324 8, 368 blz, €19,95, te bestellen via de webshop op deze site. Met oorspronkelijke documenten op www.nrc.nl/kreukbaar