Door Thomas Cool
econometrist
voorheen Centraal Planbureau
consultant bij de Europese Commissie
president van het Sociaal Liberaal Forum
De wig weg ! Maar welke wig ?
Over het verband van belastingen en stagflatie
Stagflatie is een ongunstige uitruil van inflatie en werkloosheid.
De hele wereld kampt nu met werkloosheid, terwijl de inflatie laag
is. Kunnen we de werkloosheid verlagen zonder dat het inflatiespook
weer terugkeert? Het begint ook voor het grote publiek
duidelijk te worden dat belastingen hier een belangrijke rol
spelen. De "wig" heeft nationale bekendheid gekregen. Hoe ligt
dit internationaal, en wat daar te doen ?
Primaat van het beleid
De werkloosheid is internationaal, en dus ligt het voor de hand
de oorzaak in internationaal voorkomende ontwikkelingen te zoeken.
Van drie oorzaken, technologie, lage lonen landen, en falend
beleid, komen we snel bij het laatste uit.
Als technologie onherstelbaar werkloosheid zou veroorzaken, dan
waren we, vergeleken met de middeleeuwen, allemaal werkloos.
Technologie geeft juist meer mogelijkheden, en zorgt ervoor dat
we juist minder werkloosheid hebben. De lage lonen landen zorgen
evenzeer voor allerlei nieuwe mogelijkheden. Er is geen
fundamenteel verschil tussen het positieve effect van vrijhandel
eerst in de Middeleeuwen tussen de verschillende stadstaatjes,
later tussen de Europese landen, later over de hele wereld. Dat
'globalisering' een nieuw gegeven zou zijn, is dan incorrect.
Vanzelfsprekend is er natuurlijk altijd een aanpassingsproces aan
nieuwe mogelijkheden en concurrentie. Maar, daar dient beleid dus
voor.
Terugblik op veertig jaar beleid
Wat was het beleid de laatste veertig jaar ? De ontwikkeling in
de OESO (de club van ontwikkelde landen) kan - met de nodige
terughoudendheid - als volgt geschetst worden. In de jaren '50
ging alles bijna perfect. Nadien ontstond stagflatie, in het begin
nog gezien als alleen inflatie. In de jaren '60 werd werkloosheid
bestreden met een lage rente, en ontstond inflatie waartegen het
normale beleid machteloos bleek ('the new inflation'). Rond 1970
trad een groeivertraging in, die werd versterkt door dollar- en
oliecrisis. De stijgende werkloosheid werd bestreden met
platvloers-Keynesiaanse stimulering, nu wat meer met tekorten,
en toenemende inflatie. De stagflatie werd nu herkend voor wat
hij was. De tweede oliecrisis in 1979 inspireerde de Amerikaanse
centrale bank (FED) het roer om te gooien, en de theorie van
Milton Friedman te proberen.
De FED prikte de geldhoeveelheid, en de hoogte van de rente werd
aan de markt overgelaten. Deze steeg torenhoog, met de werkloosheid.
Een jaar later werd Ronald Reagan gekozen, en in zijn voetspoor werd
in de hele wereld een zgn. 'aanbod' beleid geprobeerd. In de praktijk
betekende dit belastingverlaging via overheidstekorten.
Dit bestendigde de hoge rente, die investeringen afschrikte maar
goedkope arbeid concurrerender maakte. Het platvloers-Keynesiaanse
stimuleringseffect domineerde. In 1989 viel de Muur, en ontstond de
situatie waarin we ons nu bevinden. Het algemene beeld is er een van
voortmodderen, met stijging van de werkloosheid en afbraak van de
verzorgingsstaat.
In deze macro-economische beschrijving komen dezelfde begrippen
terug, in wisselende configuraties. Het beleid heeft bijna alles
geprobeerd. Ook daarom is het weinig overtuigend om het succes van
de jaren vijftig aan een bepaalde Zeitgeist toe te rekenen. Het
is beter te zoeken naar objectieve omstandigheden, die ook die
vijftiger mentaliteit van vooruitgang en succes te verklaren.
De vergeten variabele
Het verschil tussen de periodes zit met name in de hoogte van de
belasting- en premievrije voet. In de jaren vijftig lag die voet
in de buurt van het bestaansminimum. Dat is om meer redenen een
ideale situatie. Iemand kan beter eerst zijn eigen inkomen
verdienen voordat de staat langskomt. Een analogie is dat een
brug eerst zijn eigen gewicht moet dragen voordat hij belast
kan worden. Een dergelijk beleid heeft niets te maken met
inkomensherverdeling. In een welvaartsstaat krijgt iemand sowieso
het bestaansminimum, werkend of niet. Het is economisch alleen
efficiënter wanneer uitkeringen uitgespaard worden door een
situatie van voet = bestaansminimum = minimumloonkosten. Zo'n
situatie beperkt ook de inflatie. De hogere inkomens kunnen
anderen van de arbeidsmarkt verdringen, voelen zich minder
bedreigd, en zijn trendsetters voor de inkomensontwikkeling.
Wanneer laagproductieven een normale positie in de arbeidsmarkt
hebben, dan is het risico voor werkloosheid evenredig gespreid, en
zullen de hogere inkomens oppassen met het stellen van inflatoire
looneisen.
In het hele OESO gebied wordt de heffingvrije voet aangepast voor
de inflatie, terwijl het bestaansminimum stijgt met de algemene
welvaart. In de jaren zestig en zeventig kregen de laagstbetaalden
(vaak in de industrie) zo al een hoger risico van werkloosheid,
terwijl de hogere inkomens (vaak in de dienstensector) gewoon hoge
looneisen konden blijven stellen. Onder invloed van Reagan nam de
progressieve inkomstenbelasting daarnaast autonoom in belang af en
werd de BTW meer gebruikt. Door dit beleid sloeg de belasting-
structuur uit het lood. Er was een grote verhoging van de lasten
aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In America steeg de armoe.
In Europa, om een redelijk bestaansminimum te handhaven en toch
die extra last te kunnen dragen, stegen de minimumlonen. Dit
laatste maakte velen werkloos.
Dat volledige werkgelegenheid onder prijsstabiliteit haalbaar is,
blijkt niet alleen uit de jaren vijftig maar ook uit het CPB-
scenario met het basisinkomen (de studie "Nederland in drievoud").
Dit scenario werkt vooral, omdat het basisinkomen een subsidie is
die compenseert voor ten onrechte geheven belastingen aan de
onderkant van de arbeidsmarkt. (Een basisinkomen voor huisvrouwen
maakt het wel duur.)
Back to basics
Er is iets vreemds aan de hand met het OESO-dogma dat hoge
(statische) marginale tarieven funest voor de economie zijn. Vele
economen hebben hun best gedaan en gepoogd dit dogma empirisch te
onderbouwen. Het bleek echter al vroeg (begin jaren '80) dat hoge
(statische) marginale tarieven eerder tot loonmatiging aanleiding
geven, en dus tot werk leiden. In het kader hiervan hebben
sommigen zoals Wolfson (EUR) gepleit voor een "tax-based income
policy" (TIP), d.w.z. in de strijd tegen de inflatie een extra
hoge belasting op meer dan normale loonstijgingen. Desondanks
bleef en blijft het OESO-beleid halsstarrig de nadruk leggen op
vermindering van de hoge (statische) marginale tarieven.
Het OESO-dogma is ontstaan als gevolg van een category-mistake.
De aanbodeconomen van Reagan hanteerden argumenten betreffende
de inkomensverdeling, en gebruikten die alsof ze ook betrekking
hadden op groei en werkgelegenheid. Om dit beter te begrijpen
moeten we kort de analyse t.a.v. de belasting- tarieven herhalen.
Dus back to basics (en majeure fouten vermijden). Dat is sowieso
een goede exercitie. In het debat over de massale werkloosheid en
inactiviteit draait het steeds vaker om "de wig" van belastingen
en premies. Een veelgehoorde leuze is "de wig weg !" Die leuze
is eigenlijk onduidelijk. Hieronder bekijken we verschillende
"wiggen", en komen uit bij een goede definitie van de ware
boosdoener. Onze vondst zal voor velen een verrassing inhouden.
Terwijl alle landen zich inspannen om de marginale wig te
verlagen, blijkt dat dit eigenlijk de gemiddelde wig had
moeten zijn. En in de toekomst moet zijn.
Basisdefinities
Voor de navolgende bespreking is het nuttig de betekenis van
gemiddelde en marginale tarief nog eens aan te geven. Iemand die
in 1989 een inkomen van 90428 gulden had, met een belastingvrije
voet van 7828 en een belastbare som van 82600, betaalde een
belasting van 34034. Steeg toen het inkomen met 100 gulden, dan
steeg de belasting naar 34094, dus met 60 gulden. Aan de grens, de
marge, was het tarief derhalve 60 %. Anders gezegd, het marginale
tarief was 60 %. In de oorspronkelijke situatie werd er op dit
niveau gemiddeld 37,63 % belasting betaald (nl. 34034 / 90428).
Met de toename van 100 gulden zou dit gemiddelde toen iets
stijgen, namelijk tot 37,66 %.
Dit cijfervoorbeeld dient alleen het begripsmatig verschil tussen
het gemiddelde en het marginale tarief. In werkelijkheid zal de
berekening complexer zijn. Er zijn bijv. werkgeverspremies,
aftrekposten, huursubsidiegrenzen, e.d. en in bepaalde gevallen
is het zinvol ook de BTW erbij te betrekken. De complexiteit moet
anderzijds niet overdreven worden. Van Schaaijk (CPB) en Vermeend
(RUG) laten zien dat het Nederlandse stelsel bij het meenemen van
diverse factoren in die zin overzichtelijk is, dat vrijwel
iedereen te maken heeft met een gemiddeld tarief van ruwweg
50 % op alle loonkosten (dus incl. werkgeverspremies).
Elementaire theorie (het OESO beleid)
Terwijl de discussie eigenlijk over de werkloosheid gaat,
verschuift het onderwerp plotseling naar de belastingen. Het is
nodig deze stap te verklaren. Een elementaire economische theorie
van vraag en aanbod van werk is de volgende. De arbeidsvraag wordt
bepaald door de loonkosten, omdat werkgevers pas arbeid zullen
vragen wanneer de loonkosten op z'n minst gedekt worden door de
op korte termijn gegeven productiviteit. Het arbeidsaanbod wordt
bepaald door het netto loon dat werknemers mee naar huis kunnen
nemen. In bepaalde gevallen zullen werknemers - of althans hun
vakbond - verstandig zijn, en inzien dat de belastingen weer
nuttig besteed worden aan bruggen en onderwijs. Economen
veronderstellen echter dat mensen vooral kijken naar het netto
bedrag. Tussen vraag en aanbod zit derhalve "de wig" van de
belastingen.
Volgens de economische leerboekjes vertoont de werknemer ook
calculerend gedrag. Hij zoekt een optimaal evenwicht tussen
werken, ontspannen, consumeren en sparen. Dit optimum vindt hij
door naar het nut van de laatst verdiende gulden te kijken. Het
ongemak van de laatste minuten werken zal moeten opwegen tegen het
voordeel van bijv. een extra pilsje. De laatst verdiende gulden
wordt echter belast tegen het marginale tarief. En hier is dan -
althans volgens deze elementaire theorie - verklaard waarom het
marginale tarief in de discussie verschijnt.
Volgens deze theorie zouden hogere marginale tarieven het werken
ontmoedigen, zodat krapte ontstaat, en er dus ook hogere looneisen
gesteld kunnen worden. Loonsverhogingen hebben vanzelfsprekend
invloed op de inflatie. Deze elementaire geeft derhalve de visie
weer die aan het beleid van de OESO ten grondslag ligt.
Elementaire feiten
In de praktijk (en empirisch vastgesteld) blijkt het arbeidsaanbod
betrekkelijk vast. Voor CPB modellen is dit een oud gegeven.
Ook het nieuwe MIMIC model van het CPB gaat hiervan uit. Het
arbeidsaanbod van gezinshoofden wordt bepaald door demografische
gegevens waarin belastingen dus geen rol spelen. Dat is goed te
begrijpen, want hoe fraai het woord werknemer ook klinkt, de
werknemer zal toch - als een proletariër - moeten werken om de
kost te verdienen. Hetzelfde empirisch onderzoek laat zien dat het
arbeidsaanbod van partners wel gevoelig is voor het belasting-
regiem, maar dit legt niet zoveel gewicht in de schaal.
Het calculerend gedrag krijgt dan vooral effect op de wijze waarop
de looneisen worden gesteld. Hier houden werknemers wel met de
belastingen rekening. Te hoge lonen leiden tot werkloosheid. Omdat
van (de kans op) werkloosheid een dreiging uitgaat, heeft
werkloosheid een matigende invloed op de looneisen.
In MIMIC - althans in het proefschrift daarover van Gelauff (CPB)
- bestaan de volgende verbanden.. Verhoging van het gemiddelde
belastingtarief onder constant houden van de marginale, verlaagt
het nut van verdienen, leidt tot looneisen ter compensatie, en
noodzaakt een hogere evenwichtswerkloosheid. Verhoging van het
marginale tarief onder constant houden van het gemiddelde,
verlaagt het nut van het verdienen aan de marge, en leidt - omdat
het gemiddelde niet verandert - niet tot compensatie maar juist
tot lagere looneisen, en dus een lagere werkloosheid.
Als voorbeeld is er de Oort operatie uit 1990. In deze operatie
werden zowel gemiddelde als marginale tarieven verlaagd. In MIMIC
wordt deze operatie als volgt beschreven. De verlaging van de
gemiddelde belasting leidde tot lagere looneisen, terwijl de
verlaging van de marginale tarieven weer hogere looneisen gaf.
Maar het saldo was een verlaging, leidend tot lagere werkloosheid.
MIMIC zegt het niet zo, maar het laat zich wel zo lezen: door de
gemiddelde tarieven te verlagen werd de forse reductie van de
hoogste tarieven politiek verkocht. De politici zagen zowel die
forse reductie als een stijging van de werkgelegenheid, ze zagen
dus wat ze wilden zien, en zij hadden vrede met de wereld.
Beleidstheorie botst tegen de feiten
De OESO-theorie botst met de feiten. Volgens de OESO leiden hogere
marginale tarieven tot inflatie en werkloosheid. Maar volgens de
feiten en MIMIC zou je, door de marginale tarieven te verhogen,
loonsverlaging, en dus meer werk kunnen krijgen!
De OESO negeert de empirische studies die laten zien dat het
arbeidsaanbod voornamelijk demografisch bepaald is. In dat geval
hebben hogere marginale tarieven dus geen effect op het aanbod.
De effecten moet je anders behandelen, bijv. dat men wel 40 uur
blijft werken maar minder hard (theorie van "efficiency wages").
Op basis van dit soort overwegingen verlaagt het planbureau het
effect van de marginale tarieven. Het gevolg is dat in MIMIC
hogere marginale tarieven de looneisen nog wel matigen maar
niet echt van betekenis.
Verklaring en alternatieve analyse
Zowel de OESO als MIMIC zijn te amenderen met een alternatieve
analyse van Cool (ook toen hij op het CPB werkte). In die analyse
zijn werknemers of hun vakbonden zo slim veranderingen in de
belastingen mee te calculeren. Bijvoorbeeld is er gewoonlijk de
inflatiecorrectie, waardoor de belastingschijven worden aangepast
voor de inflatie. Die veranderingen beïnvloeden de werkelijke
tarieven die betaald worden. In plaats van het (statische)
marginale tarief uit de belastingalmanak - zoals het voorbeeld
boven - bestaat er dus een dynamisch marginaal tarief. In
technische termen betekent dit dat men niet een partiele afgeleide
neemt maar de totaal- differentiaal. Johan Stekelenburg (FNV) is
hier slimmer dan hijzelf beseft.
Zie weer het cijfervoorbeeld van hierboven. Stel dat die 100
gulden toename van 90428 naar 90528 geldt voor het ene jaar op
het andere. Dat is een groei van 0,11 %. Van het ene jaar op het
andere veranderen ook de belastingschijven. Stel dat de inflatie
ook 0,11% is. Wanneer alle belastingschijven met dat percentage
worden aangepast, dan verandert het gemiddelde belastingtarief
niet. Voor deze persoon is 37,63 % dan het dynamische marginale
tarief, de echte wig. Op de extra gulden die hij verdient betaalt
hij, en weet hij - na een aantal jaren en voor willekeurige
inflatiepercentages inmiddels wel wijs geworden - (gemiddeld)
37,63 %. Ook Johan Stekelenburg bezit deze elementaire wijsheid.
Deze analyse zegt niet dat marginale tarieven niet van belang zijn
voor beslissingen t.a.v. werk en vrije tijd. Ze zijn wel degelijk
van belang. Wanneer iemand voor de keuze staat al dan niet een dag
per week minder te werken of juist een betaalde nevenarbeid te
verrichten, dan zal het marginale tarief beslist van belang zijn.
Maar is die keuze eenmaal gemaakt, de positie binnen de inkomens-
verdeling gekozen, dan zal die keuze niet ieder jaar heroverwogen
hoeven worden, indien de belastingtarieven met het inkomen
meegroeien.
Er is de interessante situatie van evenwichtige groei, wanneer de
belastingschijven jaarlijks aangepast worden voor de gemiddelde
groei van de lonen (in plaats van alleen inflatie). In dat geval
groeien de belastingen net zo hard als het inkomen, en het
gemiddelde blijft dan constant.
De overheidsuitgaven en -belastingen blijven een vast percentage
van het nationaal inkomen. Wanneer een loonstijging niet afwijkt
van dit gemiddelde, dan verandert de gemiddelde belasting daarop
niet. Bij evenwichtige groei is het dynamische marginale tarief
derhalve gelijk aan het gemiddelde. Het gewone marginale tarief is
dan van belang voor het vinden van je plaats in de inkomensverdeling
- en daarna hoef je geen nieuwe plek te zoeken want hobbel
je mee met de algemene inkomensstijging.
Deze alternatieve analyse leidt tot aanpassing van de formules
van MIMIC. Het enige relevante belastingeffect blijft dan dat
hogere gemiddelde belastingen tot hogere looneisen leiden. Ook
al verandert de betekenis van de schattingsresultaten, is de
aanpassing verder niet groot, omdat MIMIC het effect van de
marginale tarieven al verlaagd heeft. (Dus, ook MIMIC kan al
(bijna) volledige werkgelegenheid produceren. Elders is toegelicht
waarom dat nog niet is gebeurd. Merk op dat verhoging van de
heffingsvrije voet en verlaging van de minimumloonkosten het
mogelijk maken dat we uitkeringen uitsparen, hetgeen tot algemene
lastenverlichting leidt.)
Het belangrijkste effect van deze alternatieve analyse heeft
betrekking op de denkwijze van de OESO. Het dogma van het belang
van marginale tarieven is nu helemaal een hersenschim. De feiten
waren niet sterk genoeg om het dogma af te breken. De stijging van
de werkloosheid - terwijl door verlaging van de tarieven juist
meer werk had moeten ontstaan - hielp ook niet. Mogelijk dat de
alternatieve analyse daar nu wel in slaagt.
Besluit
Noch MIMIC noch de kritiek van dynamica is nodig, om te zien dat
werkloosheid verspilling is, dat de belastingstructuur verkeerd
is, en dat er manieren zijn om voor iedereen verbetering te vinden.
Zie bijv. Economisch Statistische Berichten 1983. Voortdurend
herformuleren van in wezen oude argumenten kan een beetje helpen
om ook anderen in staat te stellen meer duidelijkheid te krijgen.
Echte vooruitgang boeken we echter, wanneer we zien dat de manier
waarop we discussiëren verkeerd is, want te weinig
wetenschappelijk, te weinig Tinbergeniaans. Mijn empirisch en
logisch sluitende analyse dateert uit 1989/90. Geheel nodeloos
zijn we 4 jaar verder, zonder dat er wetenschappelijk inhoudelijk
iets nieuws is gevonden, terwijl de situatie er niet beter op is
geworden. Dat ligt helemaal aan de wijze waarop de discussie en
de beleidsvoorbereiding georganiseerd zijn. In plaats van het CPB
zijn we gediend met een echt wetenschappelijke Economische Hoge
Raad. Thomas Cool (econometrist, ex-CPB)
|