Economische theorie - Centraal Plan Bureau

Geldpolitiek . . Kamerzetel . . Klokkenluiders <===> SDN . . Crisisdebat . . Thomas Cool

Stagflatie is een ongunstige uitruil van inflatie en werkloosheid

Door Thomas Cool

econometrist
voorheen Centraal Planbureau
consultant bij de Europese Commissie
president van het Sociaal Liberaal Forum

De wig weg ! Maar welke wig ?

Over het verband van belastingen en stagflatie

Stagflatie is een ongunstige uitruil van inflatie en werkloosheid. De hele wereld kampt nu met werkloosheid, terwijl de inflatie laag is. Kunnen we de werkloosheid verlagen zonder dat het inflatiespook weer terugkeert? Het begint ook voor het grote publiek duidelijk te worden dat belastingen hier een belangrijke rol spelen. De "wig" heeft nationale bekendheid gekregen. Hoe ligt dit internationaal, en wat daar te doen ?

Primaat van het beleid

De werkloosheid is internationaal, en dus ligt het voor de hand de oorzaak in internationaal voorkomende ontwikkelingen te zoeken. Van drie oorzaken, technologie, lage lonen landen, en falend beleid, komen we snel bij het laatste uit.

Als technologie onherstelbaar werkloosheid zou veroorzaken, dan waren we, vergeleken met de middeleeuwen, allemaal werkloos. Technologie geeft juist meer mogelijkheden, en zorgt ervoor dat we juist minder werkloosheid hebben. De lage lonen landen zorgen evenzeer voor allerlei nieuwe mogelijkheden. Er is geen fundamenteel verschil tussen het positieve effect van vrijhandel eerst in de Middeleeuwen tussen de verschillende stadstaatjes, later tussen de Europese landen, later over de hele wereld. Dat 'globalisering' een nieuw gegeven zou zijn, is dan incorrect. Vanzelfsprekend is er natuurlijk altijd een aanpassingsproces aan nieuwe mogelijkheden en concurrentie. Maar, daar dient beleid dus voor.

Terugblik op veertig jaar beleid

Wat was het beleid de laatste veertig jaar ? De ontwikkeling in de OESO (de club van ontwikkelde landen) kan - met de nodige terughoudendheid - als volgt geschetst worden. In de jaren '50 ging alles bijna perfect. Nadien ontstond stagflatie, in het begin nog gezien als alleen inflatie. In de jaren '60 werd werkloosheid bestreden met een lage rente, en ontstond inflatie waartegen het normale beleid machteloos bleek ('the new inflation'). Rond 1970 trad een groeivertraging in, die werd versterkt door dollar- en oliecrisis. De stijgende werkloosheid werd bestreden met platvloers-Keynesiaanse stimulering, nu wat meer met tekorten, en toenemende inflatie. De stagflatie werd nu herkend voor wat hij was. De tweede oliecrisis in 1979 inspireerde de Amerikaanse centrale bank (FED) het roer om te gooien, en de theorie van Milton Friedman te proberen.

De FED prikte de geldhoeveelheid, en de hoogte van de rente werd aan de markt overgelaten. Deze steeg torenhoog, met de werkloosheid. Een jaar later werd Ronald Reagan gekozen, en in zijn voetspoor werd in de hele wereld een zgn. 'aanbod' beleid geprobeerd. In de praktijk betekende dit belastingverlaging via overheidstekorten. Dit bestendigde de hoge rente, die investeringen afschrikte maar goedkope arbeid concurrerender maakte. Het platvloers-Keynesiaanse stimuleringseffect domineerde. In 1989 viel de Muur, en ontstond de situatie waarin we ons nu bevinden. Het algemene beeld is er een van voortmodderen, met stijging van de werkloosheid en afbraak van de verzorgingsstaat.

In deze macro-economische beschrijving komen dezelfde begrippen terug, in wisselende configuraties. Het beleid heeft bijna alles geprobeerd. Ook daarom is het weinig overtuigend om het succes van de jaren vijftig aan een bepaalde Zeitgeist toe te rekenen. Het is beter te zoeken naar objectieve omstandigheden, die ook die vijftiger mentaliteit van vooruitgang en succes te verklaren.

De vergeten variabele

Het verschil tussen de periodes zit met name in de hoogte van de belasting- en premievrije voet. In de jaren vijftig lag die voet in de buurt van het bestaansminimum. Dat is om meer redenen een ideale situatie. Iemand kan beter eerst zijn eigen inkomen verdienen voordat de staat langskomt. Een analogie is dat een brug eerst zijn eigen gewicht moet dragen voordat hij belast kan worden. Een dergelijk beleid heeft niets te maken met inkomensherverdeling. In een welvaartsstaat krijgt iemand sowieso het bestaansminimum, werkend of niet. Het is economisch alleen efficiënter wanneer uitkeringen uitgespaard worden door een situatie van voet = bestaansminimum = minimumloonkosten. Zo'n situatie beperkt ook de inflatie. De hogere inkomens kunnen anderen van de arbeidsmarkt verdringen, voelen zich minder bedreigd, en zijn trendsetters voor de inkomensontwikkeling. Wanneer laagproductieven een normale positie in de arbeidsmarkt hebben, dan is het risico voor werkloosheid evenredig gespreid, en zullen de hogere inkomens oppassen met het stellen van inflatoire looneisen.

In het hele OESO gebied wordt de heffingvrije voet aangepast voor de inflatie, terwijl het bestaansminimum stijgt met de algemene welvaart. In de jaren zestig en zeventig kregen de laagstbetaalden (vaak in de industrie) zo al een hoger risico van werkloosheid, terwijl de hogere inkomens (vaak in de dienstensector) gewoon hoge looneisen konden blijven stellen. Onder invloed van Reagan nam de progressieve inkomstenbelasting daarnaast autonoom in belang af en werd de BTW meer gebruikt. Door dit beleid sloeg de belasting- structuur uit het lood. Er was een grote verhoging van de lasten aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In America steeg de armoe. In Europa, om een redelijk bestaansminimum te handhaven en toch die extra last te kunnen dragen, stegen de minimumlonen. Dit laatste maakte velen werkloos.

Dat volledige werkgelegenheid onder prijsstabiliteit haalbaar is, blijkt niet alleen uit de jaren vijftig maar ook uit het CPB- scenario met het basisinkomen (de studie "Nederland in drievoud"). Dit scenario werkt vooral, omdat het basisinkomen een subsidie is die compenseert voor ten onrechte geheven belastingen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. (Een basisinkomen voor huisvrouwen maakt het wel duur.)

Back to basics

Er is iets vreemds aan de hand met het OESO-dogma dat hoge (statische) marginale tarieven funest voor de economie zijn. Vele economen hebben hun best gedaan en gepoogd dit dogma empirisch te onderbouwen. Het bleek echter al vroeg (begin jaren '80) dat hoge (statische) marginale tarieven eerder tot loonmatiging aanleiding geven, en dus tot werk leiden. In het kader hiervan hebben sommigen zoals Wolfson (EUR) gepleit voor een "tax-based income policy" (TIP), d.w.z. in de strijd tegen de inflatie een extra hoge belasting op meer dan normale loonstijgingen. Desondanks bleef en blijft het OESO-beleid halsstarrig de nadruk leggen op vermindering van de hoge (statische) marginale tarieven.

Het OESO-dogma is ontstaan als gevolg van een category-mistake. De aanbodeconomen van Reagan hanteerden argumenten betreffende de inkomensverdeling, en gebruikten die alsof ze ook betrekking hadden op groei en werkgelegenheid. Om dit beter te begrijpen moeten we kort de analyse t.a.v. de belasting- tarieven herhalen. Dus back to basics (en majeure fouten vermijden). Dat is sowieso een goede exercitie. In het debat over de massale werkloosheid en inactiviteit draait het steeds vaker om "de wig" van belastingen en premies. Een veelgehoorde leuze is "de wig weg !" Die leuze is eigenlijk onduidelijk. Hieronder bekijken we verschillende "wiggen", en komen uit bij een goede definitie van de ware boosdoener. Onze vondst zal voor velen een verrassing inhouden. Terwijl alle landen zich inspannen om de marginale wig te verlagen, blijkt dat dit eigenlijk de gemiddelde wig had moeten zijn. En in de toekomst moet zijn.

Basisdefinities

Voor de navolgende bespreking is het nuttig de betekenis van gemiddelde en marginale tarief nog eens aan te geven. Iemand die in 1989 een inkomen van 90428 gulden had, met een belastingvrije voet van 7828 en een belastbare som van 82600, betaalde een belasting van 34034. Steeg toen het inkomen met 100 gulden, dan steeg de belasting naar 34094, dus met 60 gulden. Aan de grens, de marge, was het tarief derhalve 60 %. Anders gezegd, het marginale tarief was 60 %. In de oorspronkelijke situatie werd er op dit niveau gemiddeld 37,63 % belasting betaald (nl. 34034 / 90428). Met de toename van 100 gulden zou dit gemiddelde toen iets stijgen, namelijk tot 37,66 %.

Dit cijfervoorbeeld dient alleen het begripsmatig verschil tussen het gemiddelde en het marginale tarief. In werkelijkheid zal de berekening complexer zijn. Er zijn bijv. werkgeverspremies, aftrekposten, huursubsidiegrenzen, e.d. en in bepaalde gevallen is het zinvol ook de BTW erbij te betrekken. De complexiteit moet anderzijds niet overdreven worden. Van Schaaijk (CPB) en Vermeend (RUG) laten zien dat het Nederlandse stelsel bij het meenemen van diverse factoren in die zin overzichtelijk is, dat vrijwel iedereen te maken heeft met een gemiddeld tarief van ruwweg 50 % op alle loonkosten (dus incl. werkgeverspremies).

Elementaire theorie (het OESO beleid)

Terwijl de discussie eigenlijk over de werkloosheid gaat, verschuift het onderwerp plotseling naar de belastingen. Het is nodig deze stap te verklaren. Een elementaire economische theorie van vraag en aanbod van werk is de volgende. De arbeidsvraag wordt bepaald door de loonkosten, omdat werkgevers pas arbeid zullen vragen wanneer de loonkosten op z'n minst gedekt worden door de op korte termijn gegeven productiviteit. Het arbeidsaanbod wordt bepaald door het netto loon dat werknemers mee naar huis kunnen nemen. In bepaalde gevallen zullen werknemers - of althans hun vakbond - verstandig zijn, en inzien dat de belastingen weer nuttig besteed worden aan bruggen en onderwijs. Economen veronderstellen echter dat mensen vooral kijken naar het netto bedrag. Tussen vraag en aanbod zit derhalve "de wig" van de belastingen.

Volgens de economische leerboekjes vertoont de werknemer ook calculerend gedrag. Hij zoekt een optimaal evenwicht tussen werken, ontspannen, consumeren en sparen. Dit optimum vindt hij door naar het nut van de laatst verdiende gulden te kijken. Het ongemak van de laatste minuten werken zal moeten opwegen tegen het voordeel van bijv. een extra pilsje. De laatst verdiende gulden wordt echter belast tegen het marginale tarief. En hier is dan - althans volgens deze elementaire theorie - verklaard waarom het marginale tarief in de discussie verschijnt.

Volgens deze theorie zouden hogere marginale tarieven het werken ontmoedigen, zodat krapte ontstaat, en er dus ook hogere looneisen gesteld kunnen worden. Loonsverhogingen hebben vanzelfsprekend invloed op de inflatie. Deze elementaire geeft derhalve de visie weer die aan het beleid van de OESO ten grondslag ligt.

Elementaire feiten

In de praktijk (en empirisch vastgesteld) blijkt het arbeidsaanbod betrekkelijk vast. Voor CPB modellen is dit een oud gegeven. Ook het nieuwe MIMIC model van het CPB gaat hiervan uit. Het arbeidsaanbod van gezinshoofden wordt bepaald door demografische gegevens waarin belastingen dus geen rol spelen. Dat is goed te begrijpen, want hoe fraai het woord werknemer ook klinkt, de werknemer zal toch - als een proletariër - moeten werken om de kost te verdienen. Hetzelfde empirisch onderzoek laat zien dat het arbeidsaanbod van partners wel gevoelig is voor het belasting- regiem, maar dit legt niet zoveel gewicht in de schaal.

Het calculerend gedrag krijgt dan vooral effect op de wijze waarop de looneisen worden gesteld. Hier houden werknemers wel met de belastingen rekening. Te hoge lonen leiden tot werkloosheid. Omdat van (de kans op) werkloosheid een dreiging uitgaat, heeft werkloosheid een matigende invloed op de looneisen.

In MIMIC - althans in het proefschrift daarover van Gelauff (CPB) - bestaan de volgende verbanden.. Verhoging van het gemiddelde belastingtarief onder constant houden van de marginale, verlaagt het nut van verdienen, leidt tot looneisen ter compensatie, en noodzaakt een hogere evenwichtswerkloosheid. Verhoging van het marginale tarief onder constant houden van het gemiddelde, verlaagt het nut van het verdienen aan de marge, en leidt - omdat het gemiddelde niet verandert - niet tot compensatie maar juist tot lagere looneisen, en dus een lagere werkloosheid.

Als voorbeeld is er de Oort operatie uit 1990. In deze operatie werden zowel gemiddelde als marginale tarieven verlaagd. In MIMIC wordt deze operatie als volgt beschreven. De verlaging van de gemiddelde belasting leidde tot lagere looneisen, terwijl de verlaging van de marginale tarieven weer hogere looneisen gaf. Maar het saldo was een verlaging, leidend tot lagere werkloosheid. MIMIC zegt het niet zo, maar het laat zich wel zo lezen: door de gemiddelde tarieven te verlagen werd de forse reductie van de hoogste tarieven politiek verkocht. De politici zagen zowel die forse reductie als een stijging van de werkgelegenheid, ze zagen dus wat ze wilden zien, en zij hadden vrede met de wereld.

Beleidstheorie botst tegen de feiten

De OESO-theorie botst met de feiten. Volgens de OESO leiden hogere marginale tarieven tot inflatie en werkloosheid. Maar volgens de feiten en MIMIC zou je, door de marginale tarieven te verhogen, loonsverlaging, en dus meer werk kunnen krijgen!

De OESO negeert de empirische studies die laten zien dat het arbeidsaanbod voornamelijk demografisch bepaald is. In dat geval hebben hogere marginale tarieven dus geen effect op het aanbod. De effecten moet je anders behandelen, bijv. dat men wel 40 uur blijft werken maar minder hard (theorie van "efficiency wages"). Op basis van dit soort overwegingen verlaagt het planbureau het effect van de marginale tarieven. Het gevolg is dat in MIMIC hogere marginale tarieven de looneisen nog wel matigen maar niet echt van betekenis.

Verklaring en alternatieve analyse

Zowel de OESO als MIMIC zijn te amenderen met een alternatieve analyse van Cool (ook toen hij op het CPB werkte). In die analyse zijn werknemers of hun vakbonden zo slim veranderingen in de belastingen mee te calculeren. Bijvoorbeeld is er gewoonlijk de inflatiecorrectie, waardoor de belastingschijven worden aangepast voor de inflatie. Die veranderingen beïnvloeden de werkelijke tarieven die betaald worden. In plaats van het (statische) marginale tarief uit de belastingalmanak - zoals het voorbeeld boven - bestaat er dus een dynamisch marginaal tarief. In technische termen betekent dit dat men niet een partiele afgeleide neemt maar de totaal- differentiaal. Johan Stekelenburg (FNV) is hier slimmer dan hijzelf beseft.

Zie weer het cijfervoorbeeld van hierboven. Stel dat die 100 gulden toename van 90428 naar 90528 geldt voor het ene jaar op het andere. Dat is een groei van 0,11 %. Van het ene jaar op het andere veranderen ook de belastingschijven. Stel dat de inflatie ook 0,11% is. Wanneer alle belastingschijven met dat percentage worden aangepast, dan verandert het gemiddelde belastingtarief niet. Voor deze persoon is 37,63 % dan het dynamische marginale tarief, de echte wig. Op de extra gulden die hij verdient betaalt hij, en weet hij - na een aantal jaren en voor willekeurige inflatiepercentages inmiddels wel wijs geworden - (gemiddeld) 37,63 %. Ook Johan Stekelenburg bezit deze elementaire wijsheid.

Deze analyse zegt niet dat marginale tarieven niet van belang zijn voor beslissingen t.a.v. werk en vrije tijd. Ze zijn wel degelijk van belang. Wanneer iemand voor de keuze staat al dan niet een dag per week minder te werken of juist een betaalde nevenarbeid te verrichten, dan zal het marginale tarief beslist van belang zijn. Maar is die keuze eenmaal gemaakt, de positie binnen de inkomens- verdeling gekozen, dan zal die keuze niet ieder jaar heroverwogen hoeven worden, indien de belastingtarieven met het inkomen meegroeien.

Er is de interessante situatie van evenwichtige groei, wanneer de belastingschijven jaarlijks aangepast worden voor de gemiddelde groei van de lonen (in plaats van alleen inflatie). In dat geval groeien de belastingen net zo hard als het inkomen, en het gemiddelde blijft dan constant. De overheidsuitgaven en -belastingen blijven een vast percentage van het nationaal inkomen. Wanneer een loonstijging niet afwijkt van dit gemiddelde, dan verandert de gemiddelde belasting daarop niet. Bij evenwichtige groei is het dynamische marginale tarief derhalve gelijk aan het gemiddelde. Het gewone marginale tarief is dan van belang voor het vinden van je plaats in de inkomensverdeling - en daarna hoef je geen nieuwe plek te zoeken want hobbel je mee met de algemene inkomensstijging.

Deze alternatieve analyse leidt tot aanpassing van de formules van MIMIC. Het enige relevante belastingeffect blijft dan dat hogere gemiddelde belastingen tot hogere looneisen leiden. Ook al verandert de betekenis van de schattingsresultaten, is de aanpassing verder niet groot, omdat MIMIC het effect van de marginale tarieven al verlaagd heeft. (Dus, ook MIMIC kan al (bijna) volledige werkgelegenheid produceren. Elders is toegelicht waarom dat nog niet is gebeurd. Merk op dat verhoging van de heffingsvrije voet en verlaging van de minimumloonkosten het mogelijk maken dat we uitkeringen uitsparen, hetgeen tot algemene lastenverlichting leidt.)

Het belangrijkste effect van deze alternatieve analyse heeft betrekking op de denkwijze van de OESO. Het dogma van het belang van marginale tarieven is nu helemaal een hersenschim. De feiten waren niet sterk genoeg om het dogma af te breken. De stijging van de werkloosheid - terwijl door verlaging van de tarieven juist meer werk had moeten ontstaan - hielp ook niet. Mogelijk dat de alternatieve analyse daar nu wel in slaagt.

Besluit

Noch MIMIC noch de kritiek van dynamica is nodig, om te zien dat werkloosheid verspilling is, dat de belastingstructuur verkeerd is, en dat er manieren zijn om voor iedereen verbetering te vinden.

Zie bijv. Economisch Statistische Berichten 1983. Voortdurend herformuleren van in wezen oude argumenten kan een beetje helpen om ook anderen in staat te stellen meer duidelijkheid te krijgen. Echte vooruitgang boeken we echter, wanneer we zien dat de manier waarop we discussiëren verkeerd is, want te weinig wetenschappelijk, te weinig Tinbergeniaans. Mijn empirisch en logisch sluitende analyse dateert uit 1989/90. Geheel nodeloos zijn we 4 jaar verder, zonder dat er wetenschappelijk inhoudelijk iets nieuws is gevonden, terwijl de situatie er niet beter op is geworden. Dat ligt helemaal aan de wijze waarop de discussie en de beleidsvoorbereiding georganiseerd zijn. In plaats van het CPB zijn we gediend met een echt wetenschappelijke Economische Hoge Raad.

    15 februari 1994

    Rotterdamsestraat 69
    2586 GH Scheveningen

Thomas Cool (econometrist, ex-CPB)